2025年4月，《中华人民共和国生态环境法典（草案）》（以下简称“法典草案”）提请十四届全国人大常委会第十五次会议审议并公开征求意见。该法典的一大创新在于将“绿色低碳发展”独立成编，并专门设立“应对气候变化”专章，实现了发展模式与生态保护的体系整合，体现了生态文明建设的时代要求，为全球环境治理贡献了中国智慧。然而，从法典草案相关规定看，各项措施之间仍显协同性不足，忽视了应对气候变化的系统性。应对气候变化不是简单的节能减排，而要立足生态系统、环境污染和破坏、资源消耗的整体视角，构建气候变化治理框架，这是气候变化立法的内在需求。沿袭这一逻辑，需要从学理上厘清生态环境法典与应对气候变化的关系。^[1]具体来说，生态环境法典在应对气候变化上应发挥什么样的作用？生态环境法典可以在何种程度上应对气候变化？生态环境法典拓展气候变化的功能边界在哪里？为回答这些问题，本文遵循“事实—规范”的双重逻辑：在事实层面，分析生态环境保护与气候变化的关联性，探究生态环境法典回应气候变化的科学基础；在规范层面，论述生态环境法典与应对气候变化法的共通性和冲突性，分析法典草案污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编回应气候变化的功能，进而阐释生态环境法典回应气候变化的法理基础。在此基础上，检视当前法典草案中应对气候变化规范的不足，并提出完善建议。

一、 应对气候变化入典的事实逻辑

如同法院和行政机关在适用法律规范时一样，立法也需要以事实为基础和起点，必须援引关于现实状况、社会科学或者自然科学的因果规律以及实际经验等可确定的假设。^[2]因此，应对气候变化入典必须尊重生态环境保护与气候变化的关联，并在此基础上明确应对气候变化入典的事项。

（一） 气候变化与大气污染排放的同源性

气候变化在原因行为上与大气环境污染极为相似，主要是人类在生产生活中燃烧化石燃料向大气中排放过量温室气体所导致。^[3]且大气污染物和温室气体之间也存在反馈作用：某些大气污染物可以抑制或加剧气候变暖，而气候变化会影响大气污染物的产生和扩散。

1. 中国温室气体排放现状

中国经济虽已从高速增长阶段进入高质量发展阶段，但其产业结构仍以重化工为主，能源结构以煤炭为主，运输结构以公路为主。这一国情强化了大气污染与碳排放之间的关联，使二者具有了“同过程”的特征，导致大气污染物和二氧化碳排放长期处于高位。根据《中国应对气候变化的政策与行动2025年度报告》，能源燃烧是中国温室气体排放的最大来源，占比超过80%，其中，煤炭燃烧贡献比例为73%，石油和天然气贡献比例为22%，主要来源于交通和工业领域；非能源活动排放占比约20%，主要来源于工业过程、农业活动、废弃物处理等。^[4]

2. 全球范围的温室气体排放

从全球范围来看，气候变化与大气污染排放源高度重叠，化石燃料燃烧、交通、工业和农业是两者的共同源头。国际能源署（IEA）《2025年全球能源回顾》显示，2024年化石能源燃烧贡献了全球91%的二氧化碳、78%的二氧化硫（主要来自煤炭）、62%的氮氧化物（主要来自交通和工业）及48%的细颗粒物（主要来自燃煤、柴油车），交通领域贡献了全球24%的二氧化碳、城市地区60%的氮氧化物及28%的黑碳。^[5]2023年3月20日，联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第六次评估报告《气候变化2023》指出，农业活动贡献了全球18%的温室气体，其中甲烷排放占全球总量的40%。^[6]在治理路径上，气候变化与大气污染排放同样具备协同效应，减少化石能源依赖、推广清洁技术可同步实现气候与污染治理目标。《联合国气候变化框架公约》虽未直接使用“大气污染”表述，但其核心条款已通过强调温室气体减排与可持续发展的协同效应，隐含气候变化与大气污染排放“同根同源”的科学逻辑；例如，第4条第1款要求缔约方推动技术、方法及工艺的合作开发、应用与传播，以控制温室气体排放，利用包括“清洁能源、工业脱硫脱硝”在内的技术同步减少大气污染物。^[7]国际可再生能源署（IRENA）2025年统计显示，2024年全球新增可再生能源装机585GW，折合减排二氧化碳50亿吨、细颗粒物3.8万吨。^[8]这有力地印证了气候治理与大气污染控制协同路径的可行性。

（二） 气候变化与生态破坏的相互影响

气候变化在结果上与生态破坏更为相似，都表现为环境承载能力变弱、生态失衡以及生态功能下降。二者构成一个相互加剧的恶性循环。

1. 气候变化加剧生态破坏

全球变暖导致海平面上升，一些地区强降水、热带气旋次数增加，极端高温、降水、干旱和森林火灾频发。^[9]IPCC《气候变化2023》显示，全球平均气温较工业革命前上升1.1°C，导致北极海冰面积以每10年约13%的速度缩减，迫使北极熊种群数量在部分区域下降超30%。^[6]在海洋生态系统中，2016—2017年，澳大利亚大堡礁因海水温度异常升高，引发大规模珊瑚白化事件，构成严重生态破坏。^[10]在陆地生态方面，世界气象组织数据显示，1970—2019年，与气候相关的自然灾害数量增长5倍。^[11]同时，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）监测显示，全球海平面近百年上升约20厘米，导致孟加拉国红树林面积缩减40%，威胁依赖该生态系统的200万只迁徙鸟类生存。^[12]这些数据表明，气候变化的连锁反应正在突破生态系统自身稳定性，加速生物多样性的丧失。

2. 生态破坏加速全球气候危机

从科学的角度来看，碳汇具有减缓气候变化的重要功能，其主要类型有林业碳汇、湿地碳汇、草原碳汇和海洋碳汇。森林作为地球最重要的生态系统，承担着生态碳汇功能。据估计，全球森林每年吸收24亿吨二氧化碳，约占工业二氧化碳排放总量的三分之一。^[13]然而，生态破坏、生物多样性崩溃正加剧全球气候危机，森林、湿地、草原与海洋的多重退化严重阻碍地球固碳增汇功能的发挥。联合国环境规划署（UNEP）2024年报告显示， 2024年全球天然林减少2 680万公顷，这些森林损失相当于排放了100亿吨二氧化碳，其中，亚马逊雨林火灾仅二氧化碳就释放了约7.9亿吨，是年均排放量的7倍。^[14]南方科技大学曾振中团队的研究表明，从目前湿地退化的轨迹来看，2021年至2100年间，全球湿地产生的温室气体排放量可能高达约4 080亿吨二氧化碳。^[15]这深刻揭示了生态保护与气候应对“一荣俱荣、一损俱损”的共同体关系。

（三） 低碳发展对气候治理的促进作用

低碳发展是应对气候变化的关键路径，其通过能源结构优化、技术创新与制度变革等途径，推动经济社会向绿色低碳转型，从而有效提升适应气候变化的能力。具体而言，低碳发展借助能源替代、技术与制度创新、产业转型、消费模式转变及生态保护等手段，最大限度地减少二氧化碳等温室气体排放，实现经济发展与气候治理协同增效。低碳发展在减缓气候变暖、增强气候韧性以及提高生态系统适应能力等方面具有重要作用。根据IPCC测算，若能全面落实低碳发展战略，到2030年全球碳排放量将较2019年减少43%，并在2050年前实现净零排放；预计到2050年，全球碳排放量将减少80%，至2100年全球温度升高可控制在1.5℃以内，海平面上升幅度由0.63米降至0.4米，极端高温与气候灾害频率显著降低，生物多样性得以维护，环境承载力也将稳步提升。^[6]

1. 推动能源低碳转型与产业升级

大力发展可再生能源是中国实现能源绿色低碳转型的关键，也是实施碳排放控制的关键路径。^[16]在低碳发展路径下，能源结构正逐步向清洁、低碳乃至无碳方向转变。例如，太阳能通过光伏电池将光能转化为电能，其整个发电过程几乎不产生二氧化碳等温室气体；风能则借助风力发电机组将风能转化为电能，也不会排放温室气体。这些可再生能源的大规模应用，显著降低了对化石能源的依赖，从而有效降低二氧化碳的排放量。以摩洛哥为例，该国计划在2030年将温室气体减排目标从2016年所设定的42%提升至45.5%，并实现可再生能源在国家能源结构中占比超过52%。^[17]除了能源领域，低碳发展也推动工业生产方式发生根本性变革，体现为技术升级、制度创新与产业结构优化。根据国务院印发的《2024—2025年节能降碳行动方案》，低碳发展以可量化方式推进技术革新，落实节能降碳法定要求。在低碳发展两年实施期内，通过节能降碳改造，中国钢铁行业形成法定节能量约2 000万吨标准煤，建材行业形成法定节能量约1 000万吨标准煤，有色金属行业形成法定节能量约500万吨标准煤，石化化工行业形成法定节能量约4 000万吨标准煤；同期，各行业落实碳排放管控义务成效明确：钢铁行业减排二氧化碳约5 300万吨，建材行业减排二氧化碳约2 600万吨，有色金属行业减排二氧化碳约1 300万吨，石化化工行业减排二氧化碳约1.1亿吨。^[18]

2. 实现经济与气候的绿色协同治理

随着全球气候治理体系的不断完善，低碳发展已成为提升国家和企业国际竞争力的关键因素。那些率先实现低碳转型的国家和企业，能够更好地适应国际碳减排规则和市场需求的变化。例如，欧盟作为全球气候治理的先行者，通过实施碳边境调节机制等政策^[19]，一方面推动本地产业向绿色低碳方向转型，提升了其产品在国际市场的竞争力；另一方面使进口产品承担与欧盟本土产品相当的碳排放成本，从而防止碳泄漏，保护本地产业竞争力。中国也以低碳发展为抓手，推动外贸“含绿量”转化为国际竞争力。在巴基斯坦建设的“一带一路”旗舰项目——中巴经济走廊（CPEC），大量采用风能和太阳能等可再生能源，减少温室气体排放，预计每年可减少二氧化碳排放约200万吨；类似的合作项目在其他共建国家均有展开，通过推广风能、生物质能等清洁能源技术，共同推动区域内绿色低碳发展，为当地经济注入绿色动力。^[20]

二、 应对气候变化入典的规范逻辑

“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”^[21]这一论断所揭示的内蕴是，国家立法为全社会创设的法律规范应是这一社会发展的内在要求和秩序化需求的直接体现。因而，应对气候变化入典，一方面要积极回应社会性需求，另一方面要立足生态环境法典与气候变化法的共性与差异，进行规范设计。

（一） 立足生态环境法典与气候变化法的共通性

1. 以可持续发展为共同理念基石

在生态文明法治建设背景下，可持续发展理念是环境法律体系的精神内核和逻辑主线^[22]，可为生态环境法典编纂提供价值理念和方法论层面的建构基础。该理念集中体现了应对气候变化法所追求的工具价值和目标价值，是解决气候变化问题的关键指引。可持续发展强调“可持续性”须贯穿发展的全过程，其主要内容包括代际公正、代内公正、资源的可持续利用以及环境与发展的融合。在价值维度上，它确立代际公平与代内公平的双重正义规范，要求人类一切决策和活动都统筹考虑生态、经济和社会三个维度，体现了在可持续发展理念指导下经济、生态与社会的和谐共生。在生态环境法典编纂中，可持续发展理念作为核心精神和逻辑主线，旨在构建系统化的环境法律体系，该理念既能转化为法典的宗旨和原则，为法典提供方向性指导，又能从方法论角度为法典的概念定义、结构安排和制度设计提供具体路径。应对气候变化的法治化应以可持续发展原则为引领，构建气候资源分配与责任承担机制，并兼顾代际气候资源利用的公正性，进而实现代内和代际公平，体现法律的正义价值。

2. 以整体主义方法论为共同导向

体系的科学化是法典编纂的灵魂，生态环境法典作为环境法律体系化的高级形态，在环境法律体系化进程中为进一步推进气候变化立法提供新契机和强劲动力。^[23]党的二十大报告指出：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。······统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”^[24]这为在立法实践中运用整体主义方法论提供了现实依据。一方面，法典编纂研究的重要任务之一就是“发现单个的法规范之间和规则体相互之间，以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络，并将该意义脉络以可被概观的方式，即以体系的形式表现出来”^[25]，以法典化形式实现法律体系效益。中国现行环境法律体系性不足，以整体主义方法论为导向，提高立法质量，加快体系化步伐，是环境立法的内在需求与法典编纂的强劲动力。^[26]另一方面，整体主义方法论为应对气候变化法的立法之本。气候问题具有科学上的不确定性、空间上的大尺度性、利益勾连代际性等特征，往往表现为一种系统性的气候风险，对经济社会发展、生态安全、粮食安全、公众健康及能源安全会构成难以逆转的负面影响，亟须以整体思维构建综合应对体系。解决气候问题须统筹减缓与适应措施，推动减污降碳协同增效，完善能源法规与减碳政策有效衔接，协调国内治理与国际履约义务，确保国家自主贡献目标平稳落地。唯有秉持整体性方法路径，方能构筑气候风险治理屏障，实现气候治理效能最大化。

3. 以“降碳、减污、扩绿、增长”为协同目标

党的二十届三中全会提出，协同推进“降碳、减污、扩绿、增长”^[27]，这一目标体现多维协同增效的系统逻辑，涵盖了生态保护、资源利用、产业转型和经济增长等多个维度。将“降碳、减污、扩绿、增长”目标纳入应对气候变化法，是实现减碳增汇的必然要求：降碳是实现“双碳”目标的战略指引，直接减少温室气体排放；减污通过协同治理提升环境质量，降低气候变化风险；扩绿旨在增强生态系统碳汇功能，为降碳构建自然屏障；增长聚焦绿色低碳经济转型，促进新质生产力发展。“降碳、减污、扩绿、增长”已成为加快生态文明建设和环境治理体系现代化的重要抓手，契合可持续发展协调性理念，符合国家发展政策目标并顺应了环境法“低碳化”的发展趋势。^[28]在生态环境法典中明确此目标，能突出生态环境治理的系统性观念，引导各分编内容相互衔接与协调，充分体现总分编之间的关联性与连贯性，也符合法典编纂的体系化、逻辑化、精确化及和谐统一的价值追求。^[29]

（二） 正视生态环境法典回应气候变化的规范冲突

温室气体无法纳入污染物进行法律规制，是生态环境法典编撰过程中需要遵循的重要规范基础。气候变化超越了简单的“环境污染—生态破坏”环境问题二分事理基础，以二氧化碳为主的温室气体是生态系统内部各个元素相互作用的结果，是生态系统的组成部分，因而无法将温室气体简单纳入传统污染物行列进行法律规制。

1. 温室气体在现行法律中多不被界定为污染物

在国际法层面，《联合国气候变化框架公约》及其议定书体系虽确立了减缓气候变化义务，但均未将温室气体列入大气污染物范畴。各国实践亦呈现差异化：日本将二氧化碳视为温室气体，通过单行法规制二氧化碳排放；美国“马萨诸塞州诉联邦环保署案”虽然判定二氧化碳是一种空气污染物，但这种做法在美国国内有相当大的争议^[30]；欧盟虽确认二氧化碳具有污染属性，但未将其归类为特定污染物，既将其纳入大气污染物排放立法框架（如《欧洲大气污染物排放标准指令》），又订立气候能源专项立法予以体系化约束^[31]；《中华人民共和国大气污染防治法》第2条虽规定了对大气污染物和温室气体协同控制，但并未赋予二氧化碳等温室气体明确的法律地位。

2. 传统空气污染规制措施难以适配温室气体排放

温室气体立法与传统大气污染防治制度存在显著分野。在规制目标上，前者聚焦全球气候系统长期稳定，推动低碳转型；后者则着眼于局部生态与人体健康，防控即时性污染损害。在规制手段上，前者以财税补贴、碳交易等激励措施为主，鼓励能效提升与清洁能源利用；后者则依赖“命令—控制”模式，通过强制标准、行政处罚约束排放。在实施机制上，前者强调市场化协同与国际合作，而后者侧重于区域化监管和末端治理。这些根本性差异决定了传统大气污染规制手段无法满足温室气体排放的治理要求。

值得注意的是，二氧化碳有别于传统空气污染物，其本身还是一种重要的能源，在商业、工业领域具有广泛的利用价值。例如，甲烷作为二氧化碳的重要组成部分，本身也是天然气的一种成分，这部分温室气体无论在理论上，还是在实践中，皆不可能归为空气污染物。即使通过法律拟制技术将二氧化碳归类为空气污染物，既有立法也仅能够规制工业与能源领域的碳排放，无法全面解决全部温室气体的排放问题。^[32]

（三） 系统认知法典分编应对气候变化的功能

法典草案采取了适度法典化的模式，设总则编、污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编、法律责任和附则编。立足体系化视角，每一编都有应对气候变化的功能，协同推进“降碳、减污、扩绿、增长”目标，但基于生态环境保护与气候变化的关联，污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编与其联系最为紧密。^[33]因而，以下主要分析这三编在应对气候变化中的功能定位。

1. 污染防治编：间接减碳功能

污染防治编应以系统整合污染防治法律规范为编纂重心，重点厘清各污染防治立法间的脉络关联、制度衔接及规范表达。如何在既有以“减污”为核心的制度上嵌入“减碳”内容，实现减污降碳协同增效，是生态文明法治建设的重中之重，这一部分内容须在法典中进行精细化安排。^[28]虽然温室气体无法纳入污染物范畴，但其污染防治的手段和经验对减排温室气体仍可资借鉴。现有的污染防治措施对温室气体具有间接减碳功能。在此功能下，气候变化规制可审慎借鉴并衔接适用污染防治的立法规范或制度。同时，将气候变化规制纳入污染防治编，也有助于在整体上增加污染防治领域的降碳维度。^[34]

2. 生态保护编：间接增汇功能

生态保护编体现了“生态”面向，以生态保护法和自然资源法中的保护性规范为基石，系统整合《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国湿地保护法》中生态系统保护相关规定，强调法律对森林、草原、湿地、海洋等生态系统的整体保护思维，维持自然生态系统的完整性和原真性，从而提升生态系统碳汇能力。在自然资源保护与可持续利用方面，生态保护编通过科学规划和管理，合理利用自然资源，最大限度发挥土地、矿产、水资源的增汇价值，间接促进碳汇稳步增长；在物种保护方面，该编通过设立外来入侵物种防控制度，保护生物多样性，在增强生态系统抗干扰能力的同时，提高固碳效率；在重要地理单元方面，该编通过实施分区管控和差异化保护，发挥长江、黄河、青藏高原等生态屏障的固碳增汇效果；此外，生态保护编还规定了生态退化预防和生态修复制度，修复受损的生态系统，鼓励社会资本参与和技术创新，以多元治理模式推进生态修复，进一步放大碳汇增汇的间接效果。

3. 绿色低碳发展编：激汇与减碳功能

绿色低碳发展编突出和巩固生态文明建设取得的成果，满足人民日益增长的美好生活需要^[35]，建立健全应对气候变化相关法律制度，推动中国经济社会全面绿色转型，为“双碳”目标实现提供有力保障，具有激汇与减碳双重功能。一方面，激汇功能是指通过碳金融工具，将碳排放权等环境权益转化为可融资的资产，从而激励减排行为、汇集社会资金和资源，最终推动碳减排和绿色低碳转型。该编通过财政补贴、税收优惠、绿色金融等激励措施，发挥其激汇功能。另一方面，该编通过碳排放权交易、产业结构优化、能源结构调整等制度设计，发挥其减碳功能。以“无形之手”控制二氧化碳排放，建立“碳排放权交易制度”，明确其管理原则、配额分配、覆盖范围等; 以“有形之手”强化碳排放控制，建立“碳排放总量和强度双控制度”和“碳排放标准制度”，推广清洁生产技术，促进传统产业绿色低碳转型。此外，该编还鼓励城市地区和农村地区秉持绿色低碳规划设计理念，共同推动绿色低碳发展。

三、 “事实—规范”逻辑下法典草案应对气候变化规范的检视

应对气候变化入典的“事实—规范”逻辑，为检视法典草案中应对气候变化规范提供了理论参照。围绕污染防治编的间接减碳功能、生态保护编的间接增汇功能、绿色低碳发展编的直接激汇功能，可以发现法典草案应对气候变化的规范尚存诸多需要优化之处。

（一） 污染防治编间接减碳功能的不足

1. 生态环境影响评价制度需细化并强化可操作性

尽管生态环境影响评价制度规定在总则编，但作为中国预防性环境管理的重点制度，其在污染源头预防上发挥着显著的制度效能，因而，应当将其纳入污染防治编进行讨论。生态环境部于2021年发布的《关于加强高耗能、高排放建设项目生态环境源头防控的指导意见》第7条规定，在环境影响评价体系中加入碳排放影响评价制度，并识别污染物和二氧化碳来源，论证减污降碳措施。法典草案总则编第78条明确规定“国家加强温室气体排放的生态环境影响评价”，这一条款虽然确为生态环境法治的一项制度性创新，但未对应对气候变化的具体治理办法和实施步骤作出明确规定。这使得该条款在实践中易沦为宣示性规定，未能真正将“碳评”纳入环境影响评价体系。

2. 未将碳排放纳入排污许可管理

法典草案第2编第145条和第186条，虽分别提到“实现减污降碳协同增效”和“大气污染物和温室气体实施协同控制”，但并未将碳排放纳入排污许可管理。企业进行碳排放权交易以获得排放许可证为前置要件，持证企业依法根据实际排放量向国家清缴配额的义务是碳排放许可制度的当然延伸。前文已述，大气污染物与温室气体具有同根同源特性，将碳排放纳入排污许可管理，可实现减缓气候变化、改善环境质量、防控健康风险、提升能源利用效率等多元立法目的。^[36]法典草案在此处的缺失，使得这一重要的协同抓手不能充分发挥作用。

（二） 生态保护编间接增汇功能的不足

1. 生态保护补偿制度未将碳汇生态补偿机制纳入

法典草案现行条款虽列举了森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素，以及重点生态功能区、生态保护红线等区域，但未明确将减碳、增汇等气候效益作为独立补偿对象纳入补偿标准体系，也未针对碳汇保护效果设计专项补偿机制。这一遗漏削弱了法典草案对碳汇资源保护的激励，难以直接助力碳中和进程。2024年4月施行的《生态保护补偿条例》已明确将碳排放权交易、生态产品价值实现等市场化补偿机制纳入其中，为应对气候变化挑战、推动绿色低碳发展、实现碳达峰碳中和目标提供有力支撑。作为上位法的生态环境法典，应在总则编第6章的生态保护补偿制度中增设碳汇生态补偿机制原则性条款。

2. 碳汇产权制度缺失制约增汇效益

保持和发展碳汇能力是实现“双碳”目标的重要保障，在应对气候变化的有效性方面发挥着关键作用，需要激励措施的支持。因此，生态保护编应当建构碳汇领域的相关法律规范，健全可增强碳汇价值的体制机制。^[37]目前，法典草案生态保护编并未规定碳汇产权制度，忽略了其激活生态产品价值、衔接生态修复与碳中和目标、提升森林草原增汇效率的多重功能。例如，法典草案第672—705条关于森林、湿地等生态系统的保护条款，均未明确碳汇作为独立生态产品的权属地位，也未解决归属于国家、集体抑或开发者的问题。碳汇产权不明，极易造成纠纷，制约增汇效益。如2022年福建省三明林业碳汇交易纠纷，正是因为未区分林木所有权与碳汇收益权，才导致林农与开发企业的权益冲突。^[38]

（三） 绿色低碳发展编直接激汇功能的不足

1. 碳排放总量和强度控制制度的法律标准模糊、缺乏具体科学程序

“应对气候变化”专章设定的“碳排放总量和强度控制制度”存在法律标准模糊、缺乏具体科学程序的问题。法典草案第1030条仅原则性规定国家基于碳达峰碳中和目标合理确定碳排放指标，未明确规定指标设定的具体依据（如采用行业基准法还是历史强度法）、分配原则（如更加注重公平还是效率）、程序要求（如是否要求公众参与或专家论证）。此外，气候变化风险成因复杂、难以预测，该条款并未规定碳排放指标的定期修订程序（如每五年根据技术进展调整）。且该条款未按地区发展水平、资源禀赋差异化设定指标，可参考《德国联邦气候保护法》对交通、建筑等六大部门分设目标的经验，结合中国西部能源基地与东部服务业大省的实际情况，细化行业或区域的碳排放规则。

2. 碳排放权市场交易制度尚有完善空间

作为实现“双碳”目标的重要政策工具，“碳排放权市场交易制度”在生态环境法典中尚有完善空间。法典草案第1033条作出“国家建立碳排放权交易市场，加强对温室气体排放的控制”相关规定；第1034条明确了“国家建立全国温室气体自愿减排交易市场，鼓励温室气体自愿减排交易”。但是，法典草案对碳排放权交易的主体、配额分配、监管主体等缺乏细化规定，存在与《碳排放权交易管理暂行条例》内容重复之嫌，且未解决数据造假惩罚力度不足等遗留问题，未能充分体现法典作为上位法的统领性和创新性。

3. 碳排放目标评价考核制度不可或缺

碳排放目标责任考核是通过设定明确的碳排放控制目标，将减排责任分解到各级政府、企业或其他主体，并通过量化考核、监督问责、奖惩激励等手段，确保目标实现的管理机制，其核心是“目标分解—责任落实—考核评价—结果应用”的闭环管理体系。目前，法典草案未规定此项不可或缺的制度，建议将该制度纳入“应对气候变化”专章，为其提供法律保障。一方面，预计碳达峰后，中国将在2030年实施碳排放双控制度，即以总量控制为主、强度控制为辅，对各地区及重点领域、行业、企业的碳排放管控要求进一步强化，需要进一步完善碳中和目标评价考核、产品碳足迹管理、产品碳标识认证等制度体系，推动碳排放总量稳中有降；另一方面，节能减排目标考核制度作为法定评估机制，通过规制碳排放强度及能源消耗指标，对单位二氧化碳排放量及能耗作用显著，在其影响下，节能目标评级压力能有效驱动地方政府加大环境治理力度、丰富规制手段，更好发挥减排和降低能源消耗作用。

四、 法典草案应对气候变化规范的完善

法典是立法的高级形式，依法典治理是环境治理法治化的高级阶段。^[39]作为中国第二部以“法典”命名的法律，生态环境法典首次将应对气候变化纳入系统性立法框架，既是对全球环境治理趋势的响应，也为实现国家“双碳”目标提供了坚实的法治保障。立足于应对气候变化的整体主义方法论，法典草案需要进一步完善相关规范。

（一） 污染防治编间接减碳功能的扩展

1. 细化碳排放环境影响评价条款设计

法典草案需明确将碳排放环境影响评价制度区分为规划环评与建设项目环评两类，从评价对象、评价内容、评价效力三个方面进行规定，为碳排放双控制度提供法治保障。在评价对象方面，规划环评应根据国民经济和社会发展情况，优先对重点行业开展系统性专项规划，并同步评估其落实碳排放总量控制约束性指标的可行性；建设项目环评则应实施分类管理，将高耗能、高排放建设项目纳入强制评价范围，要求其编制环境影响报告书，修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》，以明确评价边界。在评价内容方面，规划环评应主要关注如何减少规划项目对生态环境产生的长期性影响；建设项目环评应重点审查项目碳排放强度，调查评估碳排放科学性、减排潜力及措施有效性。在评价效力方面，碳排放规划环评未通过审查的，规划审批机关不得作出行政许可决定，将碳排放规划评价作为规划审批的前置条件；对于建设项目来说，碳排放评价结论是环评审批部门审查的核心要件。在认定具体建设项目是否具备减碳潜力、减碳措施是否有效以及是否符合区域气候目标时，环评审批部门具有法定裁量权，可依专业判断。^[2]此外，法典草案还应当补充后评价制度，把评价阶段从调试和建设使用阶段延长到施工阶段，加大对重点建设项目的监管力度，通过日常检查鼓励落实环保要求，确保检查的有效性，并实现监测控制的精细化和标准化。^[40]

2. 增加碳排放许可制度

根据《中华人民共和国行政许可法》，行政许可一般不得转让。然而，基于碳排放许可证与碳排放配额的内在联系可知，碳排放市场活动主体之间可以自由交易碳排放配额，无需考虑行政许可的转让问题。碳排放许可制度作为一种新型环境行政许可制度，应区别于传统排污许可制度，遵循特别法优于一般法原则。其许可内容限于对排放单位开展温室气体排放活动的资格准入，不规定排放单位具体温室气体排放量值，该排放量值由排放单位所持有的碳排放配额数量确定。这一改变既契合行政许可非财产权属性，又与碳排放权市场交易制度形成功能互补。此外，中国碳排放许可证的内容设计可借鉴欧盟排放交易体系（EU ETS）第三阶段立法经验，涵盖排放单位基本信息、排放设施的排放活动与排放情况、年度排放报告义务、独立第三方核查的监测计划及碳配额清缴法律责任等内容；其中，排放数据报告应满足真实性、准确性、完整性，监测计划必须符合碳排放技术规范，碳配额清缴则应构成法典草案所规定的作为义务。

（二） 生态保护编间接增汇功能的增容

1. 完善生态保护补偿制度

在法典总则编重申“保护优先”基本原则的基础上，在生态保护编确立“保护第一”原则，建立“生态保护红线底线规制”思维。^[41]一是拓展生态保护补偿制度适用范围。将生态补偿纳入碳排放权抵押融资制度，确定碳债券与ESG投资制度。二是明确补偿原则与对象。坚持“受益者补偿，保护者受偿”，补偿对象的确定要遵循“法定性、整体性、系统性和开放性”原则，森林、草原等生态环境要素，长江、黄河等重点流域及国家公园等重点保护功能区域，并不当然纳入补偿对象范畴，补偿标准的确立遵循“合理补偿为主，合理补偿与公平补偿相结合”原则。三是规范支付基准和支付标准。法典草案未明确生态保护补偿支付基准的统一规范，生态保护补偿制度构建须从激励效能、区域碳排放协同治理双重维度出发，综合考量行为基准、结果基准的制度效能及局限性，分类确立具体法律规范。

2. 增加碳汇产权制度

在碳中和进程中，需要通过立法确立生态系统碳汇的权属。因此，生态环境法典应该界定碳汇财产权权利属性，构建碳汇产权确权制度，以保护碳资产及碳汇收益、推动碳汇交易。近年来，《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》《林业碳汇项目审定和核证指南》《生态系统碳汇能力巩固提升实施方案》等一系列政策文件，对不同类型的碳汇经济价值评估与交易规则体系等进行细化和完善，强化了碳汇资源的财产属性与金融属性，为碳汇产权制度体系的建立提供了政策性规范支撑，促进了生态产品市场流通。^[42]碳汇产权的确权路径如下。一是界定法律概念。法典草案应明确“生态系统碳汇”是指生态资源经营主体通过开发、保护和恢复自然生态环境等活动获得的吸收温室气体的生态系统碳汇容量总和。经法定程序确权后，经营主体有权依法占有、使用、收益及处分生态系统碳汇。二是明确财产权属性。生态系统碳汇作为一种稀缺的、可交易的环境容量资源，应当被认定为法律意义上的无形财产，具备无形财产的属性。生态系统碳汇权属于财产权范畴，碳汇经营管理主体为权利受益人。碳汇权人依法行使占有、使用、收益、处分权能，对碳汇权进行交易、质押与抵债，但处分行为受法定条件严格限制。三是建立登记和核证制度。依托自然资源统一确权登记系统，增设碳汇所有权登记模块，以记录经认证的碳汇类型、位置、所有权和数量等信息。经过认证的经营者和管理者就可以进入碳市场，自由合法地进行交易，通过碳交易市场、自愿减排市场或绿色交易平台实现碳汇产权的合法流转。

（三） 绿色低碳发展编直接激汇功能的强化

1. 完善碳排放总量和强度控制制度

总量控制制度既是碳配额分配与交易的制度基础，更是我国履行温室气体减排义务、持续降低碳排放总量的有效手段。^[43]因此，法典草案“应对气候变化”专章中需对“碳排放总量和强度控制制度”的制定程序、制定原则、分配依据等作出具体规定。在制定程序上，由国务院生态环境主管部门牵头，联合多部门基于全国能源消费数据、经济增长预测及行业发展规划，开展碳排放总量测算工作。通过专家论证会、公开征求社会意见等方式，广泛听取科研机构、企业、环保组织等各方建议，对测算结果进行修正完善，将修订后的碳排放总量方案提交国务院常务会议审议。在制定原则上，需遵循系统性、公平性与激励性相统一。考虑不同地区经济发展水平、产业结构特点，合理分配碳排放指标，避免“一刀切”阻碍欠发达地区发展。在分配依据上，应以行业基准值为基础，结合历史强度、未来发展潜力综合确定。对钢铁、水泥等高耗能行业，依据行业先进能效标准设定碳排放强度基准，按照企业历史产量与强度水平分配初始配额；对新兴产业和战略性产业，综合评估其技术创新能力、市场前景，适当放宽碳排放指标，助力产业发展。同时，建立区域补偿机制，对承担生态保护功能、限制产业发展的地区，通过财政转移支付、碳排放指标调剂等方式给予补偿，实现区域间碳排放权益的动态平衡。

2. 细化碳排放权市场交易制度

碳排放权市场交易制度入典的本质在于指导和规范碳排放权交易制度体系，其功能属性表现为明确碳排放权权属、强化碳排放权交易制度权威性和稳定性、完善碳排放权交易制度的监督管理、细化碳配额的分配和定价机制、加强碳交易的国际合作。具体可从以下三方面进行修订。一是建立碳排放权交易管理基本框架。该框架明确全国碳排放权注册登记机构的法律地位与职责、碳交易范围、交易产品、参与者和参与方式。国家采取无偿分配与有偿取得相结合的方式实行碳排放配额初始分配制度，重点排放单位可依法定程序对其持有的配额进行交易、注销。二是建立中央—地方碳排放权交易监管制度体系。法典草案须建立碳排放权交易监督机制，确立监管机关及其责权，针对碳排放交易供给不足问题，厘清中央与地方监管机关的分工与配合，形成中央—地方碳排放权交易监管制度体系。三是惩处和防范碳排放数据造假行为。明确碳排放主体责任，规范技术服务机构监管，加强监督检查及处罚力度。

3. 增加碳排放目标评价考核制度

将碳排放目标责任考核纳入绿色低碳发展编，需以“制度刚性+技术柔性”为框架，既通过法律强制力保障实施，又预留动态调整空间。一是制定全国碳排放目标责任及考核程序。由国务院生态环境主管部门会同相关部门制定全国碳排放总量控制目标及配额分配方案，经国务院批准后实施。省级人民政府应根据国家目标制定本行政区域实施方案，并将其纳入政府绩效考核，每年向国务院报告碳排放控制进展并接受第三方核查，考核结果作为区域项目审批、财政转移支付、领导干部综合评价的依据。二是建立地方碳排放目标评价考核制度。省级人民政府应科学分解各设区市地方碳排放双控指标，制定并实施设区市地方“双碳”综合评价考核办法，统筹纳入能源结构优化、能耗强度控制、资源利用效率提升、生态系统碳汇增量、重点领域绿色转型等关键指标，构建以碳排放总量与强度为核心的评价考核指标体系。三是完善省市两级碳排放预算管理制度。为强化预算执行法定约束力，省市须逐步启动碳排放预算编制工作；“十五五”期间，应基于碳排放强度下降目标制定年度碳排放预算，建立并实施动态调整机制、碳排放年度监测分析与目标预测评估制度；“十六五”期间，须确立碳排放总量控制刚性约束制度，实行五年规划周期与年度预算编制相结合的全流程闭环管理模式。

五、 结语

在“双碳”目标背景下，碎片化的立法模式无法完美解决气候变化的“一揽子”问题。^[44]法典草案将绿色低碳发展单独成编，充分回应时代之问，不仅推动了中国绿色低碳发展法律体系的构建，也为全球气候治理贡献了中国智慧和中国方案。本文从“事实逻辑”和“规范逻辑”视角出发，立足于应对气候变化的整体主义方法论，尊重生态环境保护与气候变化的关联，正视生态环境法典回应气候变化的冲突，系统认知法典分编应对气候变化的功能，进一步提出完善法典草案相关规范的建议。针对污染防治编、生态保护编、绿色低碳发展编分别提出“减碳、增汇、激汇”制度性建议，以增强法典的适用性、可操作性、统领性及前瞻性，为碳达峰碳中和目标提供坚实的法治保障，以构建气候法律体系，构筑公平合理、合作共赢的全球气候治理体系，展现中国主动承担应对气候变化国际责任的大国担当。^[45]

参考文献