公正能源转型日益成为世界各国能源转型的重要战略框架，其兴起与全球气候治理的推进紧密相关。2010年，《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议（COP16）首次正式提出“公正转型”的概念；2015年，公正转型的目标被纳入《巴黎协定》、联合国《2030年可持续发展议程》和国际劳工组织相关准则；2022年，COP27决定成立关于公正转型的工作组，并计划未来每年举行一次高级别部长会议，持续推进该议题。与此同时，越来越多国家以“公正能源转型”统摄本国整体能源转型战略，部分全球北方国家与全球南方国家共同构建了相关的国际合作机制，全球能源转型被赋予更丰富的道义原则与超越能源体系的价值追求。

在国际场域中，关于公正能源转型的阐释往往呈现以全球北方国家为中心的特征，相关叙事“建立在西方现有制度之上，并假设技术创新能力强的成熟市场、具备政策调控能力的强大公共部门广泛存在，且它们愿意也有能力为能源转型提供法律框架和财政支持”^[1]。然而，大多数全球南方国家并不具备北方国家所依赖的转型基础，它们对公正能源转型议题也有着自主的思考与因地制宜的实践探索。由此，本文首先探讨全球南方国家对公正能源转型的内涵建构，揭示其从内部视角与南北视角对该概念的双层阐释、其在推动内部能源系统变革和全球治理体系变革两方面的诉求；然后，以南非为例，通过具体分析该国公正能源转型政策的制定与实施，探讨其所面临的突出挑战，力求从全球南方国家视角呈现公正能源转型的多元实践样态，以及全球南北方国家在此议题上的互动与矛盾。

一、 全球南方对公正能源转型的内涵建构

（一） 基本内涵和必要性

各方对公正能源转型的基本内涵已形成一定共识，即在气候危机背景下全球应加快能源转型进程，同时“应寻求在不同群体之间公平分配能源转型的利益、代价和责任”^[2]。对公正能源转型的呼吁通常指向四个“能源正义”的落实：一是分配正义，主张全社会应共享能源利益和能源服务，并公平分担能源系统带来的负外部性；二是程序正义，强调所有利益相关者在政策制定过程中应享有公平参与决策的权利；三是承认正义，要求能源转型尊重弱势群体（如贫困人口、少数民族），了解并吸纳他们的多元诉求；四是恢复正义，旨在全面修复能源领域中存在的不公正现象，推动能源开发、生态系统和社会系统的同步修复优化。^[3]能源正义的核心内涵是以人为本的能源发展观，要求“每个人在能源系统中都能获得公平的对待、应有的尊重以及实质性参与的资格”^[4]。

公正能源转型的必要性在于，单纯的能源替代容易“制造新的不公正和脆弱性，也难以化解能源市场和更广泛社会经济中既有的、结构性的不公正因素”^[5]。只有开展公正能源转型，才能有效降低转型过程中的负面社会影响，确保能源减碳进程平稳可持续。当前普遍关注的不公正挑战主要有四个方面。一是大规模失业或收入下降风险。“碳密集型行业的衰落将给化石燃料领域的从业者带来困难，他们因技能差距难以找到新工作，或被迫承受工资大幅下降、远距离通勤、社区认同感削弱等代价。”^[6]高碳行业的劳工权益维护一直是公正能源转型的优先议题。二是区域性经济衰退风险。部分长期依赖化石能源产业的地区因能源转型面临着产业空心化、财政收入锐减、人口外流等问题。三是低收入群体的能源贫困加剧。国际经验表明，能源转型在推进初期往往会提升用能成本，对低收入家庭产生不公平影响，因为他们将更高比例的收入用于能源支出。四是清洁能源开发带来的负外部性。具体包括：水电项目引发的移民安置困难及生态破坏，新能源项目与农业用地的竞争冲突、设备退役处置难题，风电开发引发的水土流失、植被破坏和噪声污染，垃圾焚烧发电对周边环境的二次污染，等等。^[7]此外，清洁能源开发经常使农村人口和受教育程度较低人群承担更多不利影响，而城市居民往往享有更大比例的能源转型收益。有研究者持乐观态度，认为融入公正视角与行动，有助于实现更具包容性和产生综合效益的能源转型，开辟新的能源治理形态，“创造出挑战现行政策和突出社会博弈的空间，以规避现行碳基能源体制下的不平等和缺陷”^[8]。

（二） 全球南方的双层内涵建构

近年来，不少全球北方国家在国内积极推动公正能源转型，以巩固其低碳发展战略的合法性，并在对外合作中推广其公正能源转型的理念和方案。基于全球权力结构的失衡局面，北方国家关于公正能源转型的叙事更容易获得传播和实践，然而却存在源于西方意识形态偏见或特定利益诉求的明显局限。第一，忽视不同国家的发展实际。德国学者佩德罗·阿拉（Pedro Alarcón）等人指出，许多国际政策文件对“公正转型”的论述都具有“高度的欧洲中心主义”色彩，未能充分考虑发展中国家存在大量依赖传统能源行业的非正规就业人口以及由油气收入支撑的社会福利体系。^[9]对莫桑比克的实证研究表明，全球北方国家推广的能源转型模式经常“在不予批判的情况下被空降到发展中国家”，导致各种事与愿违的后果。^[10]第二，对转型任务的简化理解。部分观点将公正能源转型简化为对脆弱行业劳动力的扶持与补偿，将转型目标限缩为缓解低碳转型所面临的社会阻力。在全球气候治理进程中，北方国家聚焦“公正转型工作方案与减缓目标及行动的关联，希望公正转型议题围绕长期低排放发展战略开展工作”^[11]61，而南方国家多次强调“公正转型不应局限于减缓问题，而应当包含产业转型、行业和经济转型等更广泛的经济社会转型内容”^[11]61。第三，政治层面的干预倾向。全球北方国家热衷于在公正能源转型方案中推广自由主义的基层治理模式，强调“应以西方民主制度和公民参政方式作为能源转型的制度保障”^[12]，借能源治理合作之名深度干预他国内政。

全球南方国家并非公正能源转型的被动接受者，它们清醒认识到南北国家在能源发展上存在显著差距，而且北方国家在气候变化、能源殖民主义等方面负有不可推卸的历史责任。因此，全球南方国家对公正能源转型的内涵建构如表1所示，他们基于维护能源安全、推进有序转型、加速产业升级三大诉求，不仅追求国内的公正转型，也积极争取全球层面责任和权利的公正，呼吁北方国家对它们的转型给予更多理解和实质性支持。这既是对全球北方国家偏颇观念和实践的矫正，也是全球南方国家重构全球能源体系和国际政治经济秩序的必然之举。

一是维护能源安全。维护能源安全是许多南方国家开展公正能源转型的首要着眼点。截至2023年，全球仍有约7.5亿无电人口，其中80%分布于撒哈拉以南非洲国家^[13]；许多南方国家在可靠电力、清洁烹饪燃料、现代取暖或制冷能源的人均可获得性方面严重不足，远低于北方国家平均水平。因此，南方国家普遍主张，公正能源转型应优先保障生存权、发展权等基本人权，不仅要关注依赖化石燃料的群体，更要顾及尚未获得现代能源服务的弱势人群。从南方国家内部视角出发，维护能源安全的行动应包括：优先解决能源可及性问题，减少能源获取上的不平等，降低用能成本，等等。例如，在撒哈拉以南非洲，落实公正能源转型的关键举措表现为“确保农村或城乡接合部的边缘人群获得清洁、可负担的能源，可能包括优先实施分布式可再生能源解决方案”^[2]。从全球南北方视角出发，南方国家希望北方国家通过援助和投资帮助其普及现代能源，使无电、缺电人口进入到能源安全状态，缩小全球南北方在能源获取上的差距。

二是推进有序转型。从南方国家内部视角看，有序转型要求各国立足本国国情，把握好转型节奏，以“先立后破”和经济社会成本最优的原则，稳步推进新旧能源的平稳可靠替代。从南北方视角看，有序转型体现为南方国家有权自主选择符合本国国情的转型路径，北方国家应尊重南方国家合理利用各类能源的权利，为其转型留出合理时间和政策空间，避免将不切实际的转型方案强加于南方国家。^[14]南方国家也不断利用各种国际场合，持续表达其关于有序转型的主张。例如，2024年《基础四国气候变化部长级联合声明》指出，“应以公正、有序、公平的方式推进能源转型，充分考虑到各国不同的发展阶段、国情、资源禀赋及其发展需求和面临的挑战，由各国自主决定其转型路径和方法”^[15]；沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔等中东资源国则通过倡导“碳循环经济框架”等模式，强调能源转型应是化石能源低碳化与可再生能源协同发展。

三是加速产业升级。当前全球能源转型与新一轮技术革命、产业革命叠加，立足国内发展需求，南方国家希望以此为契机，推动传统产业升级和新兴产业发展，将能源供应链延伸至关键矿产开发、新能源装备制造、交通与工业电气化改造等领域，创造新的经济增长点和就业机会。2024年《金砖国家能源部长公报》提出：“我们认识到，在尊重各国自然资源主权的基础上，推动能源资源和其他原材料加工的价值链本地化，有利于我们各国的经济发展。”^[16]在传统国际分工中，南方国家长期被锁定在原材料供应和初级产品出口的低端环节，而北方国家则主导高附加值制造和先进技术研发，这一不平衡格局制约了南方国家的工业化、现代化进程。此外，在既有能源合作中，南方国家长期处于弱势地位，北方国家经常会给南方国家提出诸多政治性或社会性的“附加条件”。^[17]因此，从南北关系出发，南方国家希望改变这种“中心—边缘”格局，呼吁北方国家通过投资、援助、无偿或优惠技术转让等形式支持它们产业升级。同时，南方国家应警惕“绿色殖民主义”“绿色开采主义”，避免北方国家再次将南方国家固化为廉价原材料供应地。

基于上述对全球南方国家在公正能源转型内涵建构方面的分析，本文以南非为案例，探讨南方国家在能源转型方面的实践探索。首先，南非面临严峻的能源安全问题。作为非洲最大的煤电消费国和温室气体排放国，南非集中体现了南方国家普遍存在的“能源保供”与“绿色减碳”之间的矛盾。其次，南非对高碳能源采掘、使用和出口具有较强的路径依赖。南非能源转型实质上是试图以低碳经济模式替代化石能源驱动的传统发展模式，南非的能源转型困境在南方国家具有典型代表性。最后，南非已经制定明确的公正能源转型战略并推出系列政策举措。南非成为首个与西方国家建立公正能源转型伙伴关系（JETP）的国家；作为2025年G20主席国，南非将为全球南方的公正能源转型筹集资金设置为优先议题。南非的实践体现了南方国家“双层建构”的趋势性选择，即主动将国内能源转型嵌入全球气候治理与多边融资合作框架中，统筹内部诉求和南北关系层面的转型目标，争取更广泛的认同和支持，以实现多重维度的能源正义。

二、 南非公正能源转型的行动进展

南非内部对公正能源转型的关注已有十余年。2009年，该国最大的工会联合会——南非工会大会（COASTU）在全国代表大会上首次明确提出公正转型的重要性。^[18]2017年，南非国家计划委员会启动“南非公正转型之路”项目，旨在规划逐步摆脱对煤炭的依赖、加强可再生能源开发。将“公正能源转型”提升至国家战略高度，并以此统筹国内能源治理和国际能源合作，则始于JETP的建立。2021年11月2日，在COP26期间，南非与国际合作伙伴集团（IPG）中的美国、英国、法国、德国、欧盟共同宣布建立JETP。IPG成员承诺“在未来三到五年内通过适当的金融工具组合（为南非）筹集85亿美元的初始资金”，支持该国电力系统脱碳、保护脆弱工人和社区、发展本地价值链等。^[19]这一合作被视为开创了全球气候治理中南南合作与南北合作的新模式。随后，IPG成员国丹麦和荷兰、非IPG成员的西班牙和加拿大也陆续宣布加入JETP。自成立以来，JETP从机制建设、政策制定、国际融资及项目实施四方面进行了实践探索。

（一） 机制建设

南非政府高度重视机制建设。总统气候委员会（PCC）是前期推动公正能源转型战略落地的专职机构，由总统拉马福萨担任主席，成员包括多名政府部长及社会代表。PCC将“实现公正能源转型”作为中心任务，制定了《南非公正转型框架》（简称《转型框架》），并对转型进展进行持续督导。^[18]2022年，南非政府发布了《2023—2027年公正能源转型投资计划》（简称《投资计划》），并及时建立了一套自上而下的工作机制，由10位内阁部长组成部际委员会（IMC），负责统筹政策制定、与IPG成员的沟通协调；政府指导委员会向IMC汇报工作进展；公正能源转型项目管理组（JET-PMU）受IMC和政府指导委员会领导，下设秘书处和对应六大投资领域的六个协调理事会，其职责包括：形成公正能源转型的创新解决方案、动员和引导资金、监测评估对《投资计划》的执行和成效。^[20]为了提升转型工作的透明度和效率，JET-PMU还设立了三个线上平台：一是公正能源转型项目登记册，记录自2021年11月JETP建立以来合作伙伴国家提供的所有赠款，详细列出资助者、金额、治理活动、实施机构等信息，每季度更新一次；二是公正能源转型融资平台，为赠款资金提供者和资金申请者搭建沟通与项目对接的渠道；三是正在建设中的公正转型投资计划的监测评估系统。

（二） 政策制定

南非政府先后发布了三个政策文件，较为全面、系统地明确了公正能源转型的方向和举措，并充分整合了南非自我诉求与全球北方伙伴的外在规训。

一是2022年7月由PCC发布的《转型框架》。《转型框架》重点阐述了公正转型的发展愿景，即“在提升气候适应能力、培养社会韧性以及实现2050年温室气体净零排放的背景下，保障所有南非人的高质量生活”，并将构建“负担得起、去中心化、多元化拥有的可再生能源系统”作为核心任务之一；《转型框架》提出分配正义、程序正义与修复正义三大原则，明确中央和地方政府的职责，并对优先实施的行动提出初步要求。^[21]

二是2022年11月由南非总统府发布的《投资计划》。《投资计划》对外阐明南非的公正转型目标和资金需求，提出2023—2027年间需在电力、市政能力建设、绿氢、新能源汽车和职业技能五个领域投资987亿美元。其中，电力部门的资金需求最大，为472亿美元，用于煤电退役、电网改造与可再生能源开发等；市政能力建设的资金需求为213亿美元，重点包括建设适应清洁能源的输配电网、扩大低收入群体的能源接入等，本质上仍属于电力基础设施开发；绿氢产业的资金需求为212亿美元，其目标是将南非打造成世界领先的绿氢出口国；新能源汽车领域的资金需求为85亿美元；职业技能领域的资金需求量最少，为1.8亿美元。^[22]

三是2023年11月由南非总统府发布的《公正能源转型实施计划（2023—2027）》（简称《实施计划》）。作为《投资计划》的细化行动方案，《实施计划》将此前的五个领域扩展为六个领域，并进一步明确各级政府、市场主体、民间组织等的工作重点。^[23]《实施计划》具有三个显著特征：其一，构建了“能源安全—有序转型—产业升级”三位一体的政策框架；其二，突出当前阶段基础能力建设任务；其三，在区域布局上实施差异化策略，既关注煤电集中、转型压力大的普马兰加省，也重点培育新能源产业发展潜力突出的地区。整体而言，该计划可视为南非推进公正能源转型的系统性政策路线图。

需要指出的是，南非政府在政策连续性方面存在不足。以退煤政策为例，2022年《投资计划》公布了国际社会高度关注的退煤时间表，规划国家电力公司（Eskom）在2020—2030年间关闭5座大型煤电站，使煤电装机容量从2021年年初的约38.8GW降至2030年年初的33.9GW，并在2030年内降至29.3GW，全国在2030年年底前削减9.5GW的煤电装机容量^[22]；然而面对电力供应危机，拉马福萨在2023年国情咨文中释放政策转向信号，表示将修复老旧燃煤电厂，改变原定的减煤进程；2024年5月，Eskom决定把三座原定于2026年前退役的煤电厂继续运行到2030年；根据南非能源部2024年11月发布的《综合资源计划（草案）》，2030年煤电装机容量预计为40.2GW，占比为50.2%^[24]，这一调整实则让最老的一批煤电机组运行至寿命终点。

（三） 国际融资

JETP的工作核心在于推动欧美国家以资金支持南非能源转型。自2021年11月至2024年9月，国际社会的承诺资金总额增至138亿美元，其中赠款、优惠贷款和商业贷款的承诺额分别为8.36亿、75.96亿、30.3亿美元。^[25]截至2024年9月，实际拨付的赠款为6.3亿美元，其中电力、普马兰加省转型和绿氢领域获赠最多，资金额分别为1.7亿美元、1.5亿美元、1.4亿美元；前三大赠款出资方分别是德国（2.85亿美元）、荷兰（6 075万美元）、欧盟（5 687万美元），而法国、加拿大分别仅捐赠了414万美元、125万美元。^[26]实际发放贷款和担保金额约为13亿美元，尽管远低于承诺额，但也为南非提供了更多融资渠道。例如，2022年年初，法国和德国分别提供了JETP框架下首笔各3亿欧元的优惠贷款，贷款利率法国为3.6%、德国为3%，均为20年期，这样的融资条件“比南非政府在国际债务资本市场筹集的资金要便宜得多，因为资本市场的利率一般为8%~11%”^[27]。2024年11月，法国开发署宣布与南非财政部完成新一轮JETP优惠贷款谈判，金额达76亿兰特（约合4.06亿美元），创下该机构向他国投放单笔融资纪录。^[28]

从实践效果上看，IPG承诺的资金规模（138亿美元）远未达到南非在《投资计划》中提出的2027年前987亿美元的资金需求，实际拨付的更少，而且九成以上为商业或政策性贷款。2023财年，南非公共债务占GDP比例高达74.1%，显著高于新兴市场平均水平（58.9%），JETP相关贷款可能将加剧其财政压力。^[29]多数政策性贷款都是基于6个月参考期限，而且有担保隔夜融资利率（SOFR）而非固定利率，这将使南非承担更多利率波动风险。在赠款方面，南非处于被动接受地位。有媒体统计，截至2023年年底，只有24%的赠款直接流向了南非本地机构（包括政府部门、企业和非政府组织），其余76%的资金则流向了援助国官方机构或其指定的西方机构，难以确认最终投入南非本地用于能源转型的实际金额。^[30]例如，美国以技术和规划援助为名的赠款项目中，拨款1.45亿兰特给美国德勤公司、5 800万兰特给美国能源部国际实验室。^[31]还有些赠款项目明显服务于北方国家商业利益。例如，截至2024年年底，绿氢领域已获得1.4亿美元的赠款^[21]，但多数项目旨在推广欧美氢能技术或装备，并未充分考虑南非本土需求和产业风险，更无助于解决南非当前的能源安全和转型挑战。

（四） 项目实施

近三年，南非依据公正能源转型政策文件和JETP规划陆续推动项目落地。电力部门的项目获得最多支持，具体落实在三个方面。一是支持新能源项目。2024年，欧洲投资银行向南非第一兰德银行提供2亿欧元贷款，用于光伏、风能项目；英国国际投资公司等机构为南非独立电力生产商提供1亿美元的违约担保融资，带动5亿美元可再生能源投资。二是关停煤电厂。具有示范意义的合作是科玛蒂煤电厂转型项目，该电厂获得世界银行等机构的支持，已于2022年10月全面关停，在原址新建可再生能源项目，并配套光伏农业、微电网组装厂、可再生能源技术培训中心；由德国、英国、美国等出资的“气候投资基金加速煤炭转型”项目已选择普马兰加省的三座老旧煤电厂，承诺提供优惠贷款，以加速其退役进程。三是提供技术性、规划性支持。例如，丹麦协助南非精细化评估风能开发潜力，德国参与能源市场法规制定和电力市场改革。^[24]

IPG成员国还在绿氢、市政和技能领域与南非合作实施了多项项目。例如，2022—2024年，德国提供约1 400万欧元赠款支持了5个氢能技术可行性研究项目；法国在普马兰加省推动“多元化地方经济”研究；英国利用13亿英镑的担保，与多城市合作开发水利和可再生能源；美国实施了多项能力建设项目，包括培训普马兰加省官员、培养再生能源行业女性劳动力等。^[21]总体来看，加入JETP的欧美国家深度参与南非的公正能源转型，既支持短期能源结构调整，也助力中长期绿色产业培育。

三、 南非公正能源转型面临的挑战

南非将国内公正能源转型与国际气候能源合作深度捆绑，在促进内部能源正义的同时，也致力于缩小与北方国家的发展差距。通过紧密的机制性、常态化合作，南非的确获得了更多来自国际层面的资金、技术和产业支持，为能源转型注入更多外部动能，并加速完善能源治理体系和“能源-产业”协同发展路径。然而，当前南非在推进公正能源转型过程中仍面临多重挑战。这些挑战既源于国内能源开发和治理体系的长期积弊，也受到新的国际合作框架下制约性因素的影响。

（一） 固有的能源安全挑战

自实施公正能源转型战略以来，南非依然未能摆脱电力供应短缺的困境，突显了该国长期存在的能源安全问题。

首先，现有发电装机的可靠性与稳定性严重不足。尽管南非80%以上的电力依赖煤电，但大部分煤电机组运行都已超过40年，设备老化导致系统故障频发，实际发电量远低于装机容量。而且21世纪初期新建的两个大型煤电厂也存在技术问题，未能有效弥补供电缺口。为此，Eskom自2021年起持续实施减载措施，即在全国范围内轮流停电。作为撒哈拉以南非洲电力发展水平最高的国家，南非却出现全境无电可用常态化的局面。2022年，南非全国停电天数超过200天；2023年，全国电力中断时长累积达6 497小时，受影响天数达289天，南非储备银行评估，停电每日造成9亿兰特的经济损失。^[32]2023年2月，拉马福萨曾因电力危机宣布全国进入灾难状态。^[33]南非政府也承认：“能源安全形势在2030年前都难以预测，供需缺口将延续至2030年，未来很可能继续减载。”^[34]其次，能源可及性问题久拖不决。2022年，南非无电人口达808万，占全国人口的13.5%，这一比例在过去十余年未出现显著下降。^[35] 再次，可负担性问题严重，能源贫困现象普遍。2007—2022年，南非电价上涨653%，即使考虑通货膨胀因素，电费实际涨幅也达4倍，高昂的电费迫使许多民众不得不将电力消费控制在较小规模。^[36] 最后，新能源获取存在明显的社会阶层不平等。分布式光伏的应用主要集中在财力充裕的企业和家庭，他们将屋顶光伏作为停电时的备用电源，而广大中低收入群体则无力购买离网光伏系统，只能依赖不稳定的公共电网。

（二） 转型方向上的内部分歧

南非国内关于如何开展公正能源转型仍存在显著分歧，主要体现在三个关键议题上。

1. 第一个分歧：是否要加速推进煤电转型

关于推进煤电转型，争议的内容包括煤电在中长期能源体系中的定位、淘汰时间表以及煤电从业人员的安置方案。南非国内存在一派力量主张加速煤电转型，压缩煤电在能源体系中的地位，以拉马福萨及其领导的PCC、公正能源转型机构为代表，他们明确表示应尽快淘汰煤电。拉马福萨指出：“南非对煤炭的依赖曾是竞争优势，因为煤炭为国家提供了廉价电力，而如今已成为巨大风险，如果不采取行动，将危及我们的经济稳定。”^[37]南非主流民意也赞成削减煤电。PCC于2024年9月发布的民意调查显示，62%的受访者支持从煤电向可再生能源转型，仅13%的受访者持反对意见。^[38]南非的环保组织亦通过法律途径持续加强对煤电的限制。例如，2024年12月，民间组织通过公益诉讼，成功阻止了政府新增1.5GW燃煤机组的计划。

另一派力量则反对或延缓淘汰煤电。首先，南非中央政府始终持保守意见。能源部虽然承认能源转型的必要性，但强调可以通过碳捕集与封存等低碳排放技术维持煤炭的主体能源地位。前能源部部长格韦德·曼塔谢（Gwede Mantashe）曾表示：“煤炭不仅是一种战略矿产，也是我国基本负荷电源的重要来源，新技术的应用使我们既能履行国际承诺，又能继续利用丰富的煤炭资源。”^[39]其次，普兰马加省等资源地区和煤炭产业链相关企业更是抵制弃煤的主要力量。PCC报告指出，普马兰加省政界、产业界都强调“煤炭在可预知的未来仍应是南非能源结构和经济的一部分”^[25]，政府应更多考虑“用碳捕集与封存技术实现煤炭的长期使用”^[25]。煤炭行业和电力公司特别强调公正能源转型的程序正义，希望其诉求能在决策过程中得到充分体现；还通过渲染国家能源系统的脆弱状态强调延续煤电的必要性。最后，出于对就业前景的担忧，煤炭产业链上的工人及其工会也对减煤持反对态度。尽管目前劳工群体的反对声音并不突出，但一旦转型进程加速推进，而劳工过渡保障机制又处于不完善状态，相关群体的就业焦虑极易转化为实质性阻力和显著的社会不稳定因素。例如，2017年，Eskom宣布关停五座煤电站，即引发了南非全国性矿工大规模游行，导致当时在建的可再生能源项目受阻。

2. 第二个分歧：是否应立足于电力私有化开发可再生能源

南非公正能源转型政策和IPG国家提出的转型方案都主张加强电力体系私有化，鼓励私营部门投资可再生能源。然而，多个南非工会组织反对电力私有化，坚持国有企业在清洁发电中发挥主导作用。全国矿工工会2022年的《公正转型和能源部门报告》提出“建设低碳发电体系应与维护能源主权、构建本地供应链相协调”，反对拆分Eskom，并呼吁暂停面向私营的可再生能源独立电力生产商采购计划（REIPPPP），建立完全公有的电力事业单位。^[40]工会认为私有化将加剧既有不平等，如果将能源转型交给私营部门和市场，那么转型收益将流向优势企业和富裕阶层，而工人和普通民众则可能面临更大的生活成本压力。同时，南非的煤炭产业也极力反对私有化，因为削弱Eskom的垄断地位将加速煤炭供应收缩，动摇现有的“矿产—能源综合体”利益格局。

3. 第三个分歧：是否将新能源汽车、绿氢作为优先议程

从南非自身需求出发，优先发展光伏、风电装备制造业更有利于实现其产业升级与能源自主目标，形成能源清洁生产与新兴制造业崛起的良性循环。然而，受IPG成员国影响，南非的转型政策将新能源汽车和绿氢作为产业合作重点。新能源汽车因与南非现有汽车产业的衔接性而获得较多内部支持，产业界期待借此打造区域电动汽车制造中心；批评者则认为，对于南非大多数民众而言，电动汽车是负担不起的奢侈品，而且充电网络集中于城市，对其的开发可能会加剧城乡差距。绿氢合作则受到南非社会普遍的质疑，因为绿氢产业尚处于起步阶段，技术不成熟、开发成本高昂，与化石燃料、可再生电力相比，缺乏经济优势。IPG成员国将南非定位为氢能生产基地，被认为不仅难以惠及本地能源消费，反而可能带来新的债务负担和生态风险。民间团体强烈反对“将稀缺的赠款资金用于相关计划”，认为“在一个能源本就稀缺和能源供应受损的国家使用可再生能源生产绿氢，会加剧资源争夺和社会冲突”^[41]。

（三） 关键行为体的意愿和能力不足

南非部分关键行为体在公正能源转型中并未展现必要的转型意愿和能力，未来可能会拖延转型政策的实施。

南非能源部明显与公正能源转型的治理活动保持距离。能源部的官员基本无视公正转型政策文件的承诺，前部长曼塔谢多次公开质疑转型政策；能源部制定的能源规划也并未与公正转型目标保持一致，例如，2024年发布的《综合资源计划》几乎未采纳转型政策中的任何承诺，而是依据能源部自己的判断规划电力系统的装机结构。南非能源部经常将公正转型与种族平等议题相联系，强调传统煤炭行业对黑人企业和就业的重要性，不时宣扬狭隘民族主义，反对南非成为“西方昂贵技术的试验场”。

Eskom作为能源转型的核心实施主体，却深陷经营困境。由于企业运营效率低下、内部贪腐严重、技术引进和创新能力薄弱，加之盗电和欠费问题泛滥，在2023财年，Eskom税前亏损达255亿兰特，债务总额增至4 230亿兰特，约占南非GDP的6%。^[42]恶劣的财务状况决定了Eskom难以保障电力供应安全，也增加了可再生能源独立电力生产商的支付风险，阻碍了能源转型相关投资。例如，2024年10月成立的南非国家输电公司（NTCSA）作为Eskom的全资子公司，本计划通过JETP所提供的贷款建设新电网，却因为Eskom的债务规模和违约情况面临借款限制，无法在市场上完成独立融资。参考过往经验，Eskom经常通过“提供误导性信息、抵制独立电力供应商和私人投资进入电力市场、宣传失业叙事、推迟购电协议签署、延迟接纳新能源或提高电网连接成本、煽动工会反对等方式阻碍能源转型战略实施”^[43]。而负责推动公正能源转型的IMC、JET-PMU缺乏对Eskom的直接管理权，拥有管理权限的总统府、能源部、公共企业部又存在权责不清、问责不力等问题，难以有效引导Eskom的转型方向。

普马兰加省政府虽然公开表态支持公正能源转型，但公开文件显示其行动迟缓，迄今尚未制定系统性转型方案；而且，该省在国家层面相关决策中参与不足，在关停煤电厂、安置矿工等关键议题上话语权有限。在南非能源治理体制中，省级政府处于尴尬的中层地位：既没有能力承担国家或国际承诺，也缺乏资源来应对日益增长的地方转型需求。有研究表明，普马兰加省的民众对当地政府普遍缺乏信任，担心JETP资金可能因腐败而被滥用，更希望由独立的非政府组织管理资金，对利益受损群体进行直接经济补偿。^[44]

煤炭煤电行业对公正能源转型普遍持消极态度。截至2020年，南非煤炭产业链有15万名工人，其中9.1万人直接从事煤炭开采与运输，多数岗位都集中于普马兰加省。^[45]然而，新能源开发的热点地区并非普马兰加省，而是风光资源禀赋更好的东开普省、北开普省等地区。根据Eskom统计，截至2024年年中，普马兰加省规划的集中式可再生能源装机仅占全国规划总量的8.7%。^[46]因此，当地工人很难从能源转型中获得新的就业机会。同时，劳动力再培训存在一定难度，新能源行业所需的职业技能与煤炭行业差异较大，而煤炭产业工人受教育程度普遍较低，他们在短时间内掌握全新技能绝非易事。

（四） 可再生能源开发面临多重障碍

南非在规模化开发可再生能源过程中面临多重障碍。

一是技能人才严重短缺。南非缺乏光伏、风能等领域的规划专家、项目工程师和施工运维人员，导致许多项目进展滞后。聘用外国专家则容易引发当地社会的抵制。人才短缺的背后是高等教育、职业教育体系中师资力量不足，加之清洁能源技术迭代迅速，培训体系建设难度加大。此外，许多大型可再生能源项目位于偏远地区，难以吸引和留住人才。

二是本地成分要求脱离实际。南非在光伏、风电招标项目中设定了装备本地化比例要求，如当前RMIPPP采购计划要求光伏项目至少40%的开发成本必须在南非境内发生。其本意是扶持本土新能源装备产业，但是，因为国内产能不足，导致许多项目因等待设备而无法按时交付，开发商面临项目投产延期、电力购买协议取消的风险。而且，南非本地生产的新能源装备普遍比进口产品贵两到三成，增加了项目成本和财务风险。

三是绿色冲突日益增多。南非环保组织尤其是鸟类保护团体，已经通过诉讼拖延或搁置了多个风电项目，理由是风机破坏珍稀候鸟的飞行路线和觅食空间。周边社区和旅游从业者也以破坏人居环境和自然景观为由，对新能源项目发起抵制行动。

四是新能源并网问题未受重视。按照能源部2019年规划，南非在2019—2022年间应新增至少3.3GW光伏、4.9GW风能，但实际增长规模远低于目标。^[47]实际上，2019—2023年，光伏装机容量从4.9GW增至6.16GW，风电装机容量从2.09GW增至3.44GW。^[48]制约集中式光伏、风电开发的主要因素是国家骨干电网容量不足、投资滞后。自2021年以来，大量可再生能源项目都因电网限制而推迟投产，部分已投产的项目也频繁出现“弃光”“弃风”现象。新能源开发潜力较大的东开普省、北开普省和西开普省都面临严重的电网容量限制。

（五） JETP跨国合作的权力不对称与制度缺陷

主权平等的多边能源合作治理机制是实现全球能源差别正义的前提。^[49]然而南非案例显示，IPG成员国在合作中掌握主导权与话语权，南非难以充分表达自身转型的诉求，整个合作存在权力失衡与统筹协调不足等缺陷。

第一，能源治理呈现单向输出逻辑。IPG成员国在合作中表现出单边主义倾向，将减排责任凌驾于受援国的能源安全与发展需求之上。欧美国家及其主导的多边金融机构往往基于自身经验设计转型方案，未能充分考虑南非本土的能源结构、经济承受力与社会诉求。这种“供给主导型”合作模式本质上是全球南北方不平等权力关系的延续，使得国际气候融资从支持工具异化为规训手段，限制了南非的自主选择空间。

第二，融资体系碎片化与低效。IPG成员国虽作出资金承诺，但缺乏统一的协调机制，导致援助项目重复、资源错配甚至浪费。融资合作“尚缺乏详细的技术程序，未能阐明JETP投资计划中关键待融资项目的遴选标准以及特定项目所需的资金类型、确定标准和资金分配标准等内容”^[50]。

第三，制度约束脆弱且政治风险突出。南非与IPG的合作主要依赖非约束性政治宣言，而非具有法律效力的多边协议。由于缺乏常设的政策协调机构，合作进程极易受到捐助国国内政治变动的影响。例如，美国在特朗普上台后已经宣布退出JETP，严重损害合作的有效性与持续性。

四、 结语

南非案例彰显了全球南北方国家在推动能源转型、实现气候治理公正性上的积极尝试。通过JETP合作，南非在资金、技术和产业等方面获得较多支持。南非的实践也揭示出全球南方国家在推动公正能源转型过程中面临的固有困境：程序正义和分配正义之间常存张力；能源安全目标与能源转型诉求相互制约；南方国家能源部门的市场化改革，需要在吸引内外部投资和维护民生权益之间艰难权衡；挫败低碳转型的保守意图与维护能源自主决策权的合理关切容易混淆；绿色就业的实际效益不及预期。

为突破困境，全球南方国家须坚持“先立后破”的逻辑，重视能源转型的脆弱性和敏感性，着力自主弥补能源治理体系中的固有缺陷，为转型营造良好的经济社会环境；同时要主动设置议程，有效传导自身在内外合作中的诉求，创新合作模式与路径，避免国际合作流于形式，或重蹈 “中心—边缘”式不平等关系的覆辙。全球南方国家还应清醒认识到，“目前大多数能源相关的不平等实为当代全球秩序结构性不平等的产物，而非能源治理体系独有的不公正现象，因此，不能寄希望于通过能源治理修复殖民伤害和不公正经济结构”^[51]。要实现真正的能源领域的南北公平，还需推进平等有序的世界多极化，并在更大程度上推动全球经济政治秩序的深刻转型。

基于南非案例的启示，本文就中国与全球南方国家开展公正能源转型合作提出如下建议。

第一，优先关注全球南方国家的能源安全需求。中国发挥在电力领域的技术与产能优势，协助南方伙伴国家开发集中式和分布式能源项目，提升其自主发展能力，以能源现代化促进全球均衡发展与充分发展。

第二，共建全球南方国家清洁能源供应链网络。鼓励中国企业在亚非拉美资源富集国、邻近欧美市场的新兴经济体设立光伏、风电、电池等研发与生产基地，推动“内外循环”的生产扩张与市场融合，实现产业链上的利益共享。

第三，持续加强对全球南方国家的技术转移。可与东盟、非盟、阿盟等区域组织共建技术转移平台，与重点国家合作设立技术转移中心，并依托“鲁班工坊”等平台为合作国培养新能源领域的职业人才。

第四，加强煤炭产区绿色转型的规划合作。协助有需要的南方国家制定科学退煤路径，破解能源碳锁定、产业链低端锁定等难题，共同探索废弃矿井区生态修复和资源再利用的可行性路径。

第五，利用各类全球治理平台敦促全球北方国家回应全球南方国家的资金诉求。推动构建正式或非正式的气候资金问责机制，促进发达国家改善气候融资结构，提高赠款和混合融资的比例，设计具有较高便利度和包容性的融资工具，增加全球南方国家在国际金融决策中的参与度。

参考文献