一、 引言

生态环境损害赔偿磋商是基于交往理论与商谈理性构建的新型环境治理工具，是我国生态文明法治建设的标志性制度创新。作为党中央部署的重要改革任务，该制度自2015年试点以来，历经十年实践，已成为生态环境损害赔偿责任认定与落实的主渠道。^[1]生态环境部在2025年5月27日例行新闻发布会上披露，各地以磋商方式结案的案件占比超过95%，办案周期较诉讼案件缩短一半以上，这一高比例直观彰显了其作为非诉讼纠纷解决机制的制度价值与实践生命力。^[2]

从制度结构层面考察，生态环境损害赔偿磋商是由“磋商前准备—磋商行为—磋商协议—司法确认”构成的完整过程。既有研究虽已注意到“调查评估”与“磋商协议—司法确认”的阶段划分^[3]，但未充分凸显“磋商行为”作为独立环节的关键地位。具体而言，区别于行政机关主导开展的损害调查、评估等准备活动，“磋商行为”特指在行政调查程序终结并作出启动决定后，赔偿权利人与赔偿义务人围绕特定生态环境损害议题展开协商，以谋求达成协议的持续性动态交互过程；而“磋商协议”是磋商行为成果的固化形态。对“磋商行为”的精准法律定性，是厘清生态环境损害赔偿磋商制度内在法理逻辑的前提。但现行法律及政策对其法律属性存在规范缺位，既有研究也多围绕磋商协议的性质展开争论，形成了“行政协议说”^[4]、“行政契约说”^[5]等观点，普遍陷入“重结果（协议）、轻过程（行为）”的认知窠臼。受此影响，多数学者在研究中将磋商行为与磋商制度混同^[6]，将其简略地归为行政裁决行为^[7]乃至民事行为^[8]。仅有少数学者明确将二者分别予以认定，并将磋商行为界定为行政机关实现生态环境公共利益保护之公法义务的协商行政行为^[9]，但该定性未能完全契合磋商行为在实践中的运行逻辑，难以支撑其精细化构建与功能的充分实现。因此，有必要重新审视磋商行为的独立法律地位，为其提供更契合法理基础与实践理性的定性。

二、 磋商行为性质界定不清导致的实践困境与归因

法律性质决定法律规则设计，进而影响司法实践。对磋商行为法律性质的界定直接关系到磋商行为各方主体的法律地位、权利义务分配与具体程序规则的设计。当前，磋商行为性质的理论模糊外化为制度运行层面的多重实践困境，制约了生态环境损害赔偿磋商制度功能的发挥。

（一） 实践困境

1. 磋商内容边界模糊与规则适用混乱

磋商内容作为磋商行为的客体，其公平性与完备性是保障磋商行为顺利推进并最终形成有效合意的关键要素。^[10]磋商行为因法律性质长期未能明晰，其中的权责边界与处分限度缺乏清晰的规范界定，导致实践中磋商内容边界模糊与规则适用混乱。一是关于磋商内容的要求分散在不同效力层级的文件中，彼此之间缺乏系统性协调。作为制度基石的2017年颁布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）属高位阶规范，仅原则性提及“损害事实与程度”，内容较为单薄，缺乏可操作细节，难以对实践形成有效指引。后续部门规范性文件非但未细化其规则，反而加剧了规范层面的混乱。2020年《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》（已废止），在未对磋商内容作出具体界定的情况下，删去“损害事实与程度”表述；2022年《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《管理规定》），首次将“修复方案”纳入磋商范围，却未明确协商的深度与边界；2025年《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》，则回避对磋商内容的要求，转而规定磋商协议应包含的要素。此种规范演进导致基层执行部门在缺乏统一依据的情况下自行探索，不同省份依据这些文件制定的地方细则差异显著，使得磋商内容的边界处于模糊状态。例如，关于“损害事实”与“损害程度”是否可磋商，海南省、辽宁省持允许态度；山东省与甘肃省则明确禁止；江苏省则采取折中方案，允许协商损害事实但禁止协商损害程度；部分省份甚至不再规定磋商内容，严重损害了制度的统一性与可预期性。二是核心要素的规定模糊导致协议履行风险。例如，《管理规定》将“修复方案”与“修复启动时间和期限”并列规定为磋商内容，存在逻辑重叠；现行规范对修复方案的协商范围（如是否可提出替代方案）、责任承担方式的转换条件、分期履行的可行性评估与担保机制、违约金或保证金合理性审查等关键问题，均未作明确规定。实践中金钱赔偿为主导、实物修复空洞化的现象突出，已达成的协议常因条款模糊、履行能力评估不足或担保缺位而埋下履行隐患，危及生态环境损害修复根本目标的实现。

2. 赔偿义务人权利保障与第三方参与不足

对磋商行为法律性质的准确认定，是构建具体程序规则与界定参与者权利义务的逻辑起点。在缺乏以法律性质为依托的刚性程序规则约束下，行政机关在是否告知相关信息、是否充分听取意见、是否采纳合理主张等方面具有较大裁量空间。实践中，部分磋商会议被异化为行政机关主导的行政工作会议，赔偿义务人的意见未能得到充分尊重，磋商结果的合法性与正当性也因此存疑。^[11]磋商行为的性质不明导致赔偿义务人的法律地位陷入界定的困境：其既非典型的行政相对人，无法当然适用行政程序法的基本原则及《中华人民共和国行政处罚法》所规定的申请复核等程序性权利，加之磋商行为未被明确纳入行政诉讼受案范围，赔偿义务人难以借助司法程序对行政机关“科学确定”的损害认定或赔偿金额提出有效异议；同时，其又非实质平等的民事主体，不能针对赔偿责任成立、范围等议题展开真正协商，参与空间被压缩至技术性细节的讨论。此外，第三方参与机制虚化。尽管《改革方案》与《管理规定》鼓励公众参与，但由于磋商行为性质模糊，强制第三方参与的程序性规范缺失，实践中公民个人、社会公益组织普遍缺位，其意见难以对磋商结果产生实质影响。^[12]有些案件由于没有第三方参与，导致磋商程序的正当性受到赔偿义务人质疑，从而掣肘磋商制度的有效运行。

（二） 困境归因

上述实践困境的根源在于既有理论对磋商行为法律性质的界定与磋商行为核心特征的错配。生态环境损害赔偿磋商旨在改变命令型治理模式下生态环境损害的应对方式，通过法律程序控制下的协商与对话实现行政治理活动合理化，以完成环境问题实质判断的程序性表达。^[13]在“生态环境损害赔偿”条款正式被纳入《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）后，磋商行为获得了合理解释，即“损害发生后，当事人可以协商赔偿费用的支付方式”^[14]。因此，磋商行为的运行以创设制度化、规范化的对话平台为基础，通过吸纳相对人的合理意见与专业考量，力求在事实与法律框架内寻求最大共识，从而形成一种凝聚双方认可的“利益合流”，在手段上具有显著的协商性特征。但这种“协商”不同于传统私法论中纯粹自治的民事商谈，在法律效果上具有非处分性特征。在磋商行为中，行政机关无任意处分权，赔偿义务人也不得通过协商减免其依法应承担的实体责任。根据《改革方案》和《管理规定》的规范演进，磋商内容范围已将“损害事实和程度”等实体认定事项排除在外。因此，双方只能围绕修复技术路径、工程实施方案、履行期限等执行性、技术性事项进行协商。生态环境损害赔偿责任的核心构成要件（包括责任者、责任认定、责任分配等实体性内容），已在先前的行政调查评估与司法鉴定程序中依法确定，构成后续磋商行为不可处分的基础。因此，磋商形成的行动方案，无法直接设定、变更或消灭行政法上的权利义务关系，也不能独立产生具有约束力的法律效果。^[15]磋商行为本身存在成功与否的不确定性，不能够确保可以顺利地产生特定的法律效果。即使磋商成功达成协议，在司法确认前，该协议也仅构成事实合意的书面指代，本身并不具备强制执行的法律效力。^[16]

磋商行为的协商性特征内在地要求其程序建构必须贯彻公众参与原则，而其非处分性特征则决定了该行为无法通过自我赋能产生法律效力，其法律约束力完全依赖于后续司法确认等程序的“附随赋予”。“民事行为说”强调意思自治与程序保密，却忽略了行政机关的公益代表身份与程序公共面向，也无法推导出第三方参与的必要性；“行政裁决”作为行政机关依申请和法律法规授权对民事纠纷的居中裁决^[17]，与磋商行为由行政机关主动发起、通过开放对话达成合意的协商本质相冲突；而“协商行政说”虽在形式上吸纳了协商元素，但其理论内核仍预设行政机关意在通过协商形成具有“处分性”的单方决定，未能超越直接创设权利义务的法律行为范畴。正因既有理论定性无法完整容纳并逻辑自洽地解释磋商行为所兼具的双重特征，导致其既无法清晰地界分“可协商的技术执行事项”与“不可处分的实体责任要件”，又从理论上否定了构建公众有效参与的程序可能性。

三、 磋商行为的性质认定

对磋商行为性质的界定，现有的“行政裁决说”“协商行政说”等均存在解释力上的不足。相比之下，行政事实行为“不产生法律效果，但产生事实影响”的核心特征，为磋商行为的性质廓清提供了逻辑自洽的阐释路径，但学界对此仍存质疑，有待进一步回应。有观点认为，行政事实行为本身内涵不够清晰^[16]；然而，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》已将“不产生法律效果，但事实上损害合法权益的行为”明确纳入行政赔偿受案范围^①，从司法实践层面确认了行政事实行为作为一种独立行政活动类型的法律地位。另有观点认为，若将磋商行为定性为行政事实行为，因其不能直接产生法律效果，将动摇磋商制度存在的必要性与合理性根基，此结论与制度设计的初衷相悖。^[16]实际上这一观点混淆了“磋商行为”与“磋商制度”的边界——磋商制度由行政调查、协商互动、协议达成与司法确认组成，法律效力来源于司法确认环节；否定磋商行为具有直接法效性，并不等于否定整个磋商制度的法效性与功能价值。为澄清理论分歧并夯实定性基础，有必要系统梳理行政事实行为的内涵及其与磋商行为的逻辑关联。

（一） 行政事实行为的内涵

行政事实行为是行政法学为应对复杂行政实践而发展出的理论概念，其概念雏形可追溯至德国公法学者瓦尔特·耶利内克的“单纯高权行政”理论，其核心在于弱化权力的强制性，通过柔性的事实行为替代刚性的法律规制，以提升行政合作的可能性。^[18]在中国语境中，行政事实行为最早出现于首部统编行政法教材《行政法概要》，被定义为“不直接产生法律后果的行政行为”^[19]。目前学界主流观点认为，行政事实行为是行政机关实施的，主观上不以创设、变更或终止特定法律关系为目的，客观上也不直接产生实体性法律效果的行为^[20]；其行为手段强调沟通协商，行为结果不会直接影响法律关系的创设或变更，但可能会产生事实的影响^[21]。

行政诉讼中亦持相同立场，最高人民法院在（2017）最高法行申230号裁定中指出，行政事实行为不会对当事人的权利义务产生创设、变更或消灭的法律效果，从审判维度明确了其与传统行政法律行为的本质区别。行政事实行为的法律效果间接产生，与行政机关的意思表示无关^[22]，从而区别于以直接产生特定行政法律效果为目标的“准行政行为”^[23]；其与“非正式行政行为”在范畴上基本等同，或可认为后者系前者的外延^[24]，二者皆体现了行政活动由单方命令向协商合作演进的柔性化趋势。

（二） 磋商行为性质上是一种行政事实行为

行政事实行为与行政法律行为的主要区别在于产生法律效果的路径。^[25]在包括行政裁决、协商行政行为在内的行政法律行为过程中，行政机关需完成对法律构成要件的解释、对现实事件是否符合法律构成要件的涵摄以及对法律后果进行选择等，以实现从抽象法律规范适用到具体个案的转化，并且在这个过程中享有意志形成自由和自我裁决的空间^[26]；但磋商行为并无这一过程，其事实基础源于先前的行政调查评估结论，赔偿责任本质上来源于《民法典》的直接规定以及前述行政调查程序所形成的结论，并非通过磋商行为由行政机关裁量创设或变更，因此不可能是行政法律行为。

将磋商行为定性为行政事实行为，具有三重逻辑支撑。其一，设立初衷的内在一致性。耶利内克以效率原则来论证行政事实行为的设立目的，通过信息发布、技术协商等事实性手段引导相对人，可以比运用国家强制力直接设定权利义务更为高效、灵活地达成治理目标。^[20]磋商行为的设立同样回应了效率需求——生态环境损害具有持续性与不可逆性，若在行政调查后径直诉诸司法程序，将面临诉讼周期漫长、程序反复与经济成本高昂的现实困境^②，难以满足及时阻止损害扩大、实现紧急修复的公益要求；而通过磋商行为达成磋商协议，协同确定修复方案，可以大幅缩短履行方案形成与执行启动的时间，从而提升效率。实践中探索的“预磋商机制”，在损害事实与责任尚未经鉴定确认时即启动协商，正是对效率追求的体现。^③若将磋商行为定性为行政法律行为，则依据大陆法系包括我国行政诉讼制度认同的“有行政处分即有法律救济”的通行原则，赔偿义务人就应当有权通过行政复议、行政诉讼等方式获得法律救济，这无疑会使程序复杂化，背离其设立初衷。其二，行为模式的同构性。行政事实行为以产生某种事实效果为目的，其行为形式并不局限于传统的信息公布、听证、申辩等类型，只要能在公共利益与个人利益之间寻找到平衡点，便是可取的^[27]；磋商行为通过对协商程序的构建，在程序规范约束下，主动创造对话交流机制以达成事实合意，引导赔偿义务人自主修复环境，既维护了赔偿义务人的正当权利，又实现了对社会环境公共利益的保护，完全契合行政事实行为的行为模式。其三，法律效力的依附性。行政事实行为的法律效力客观上由行为之外的其他法律规范基于事实结果所赋予^[21]，行政机关主观上并无为赔偿义务人直接创设或变更实体权利义务的意思表示；磋商行为的法律效力同样依附于后续的司法确认或行政监督。赔偿义务人参与磋商的动机，往往出于规避潜在诉讼成本、缓解舆论压力或维护声誉等事实层面的考量，而非法律强制；即便赔偿义务人拒绝磋商或在磋商行为中反悔，通常也不会立即引致独立的法律制裁，仅可能触发后续的诉讼程序。磋商行为结果的最终约束力完全依附于后续的司法确认，体现了对司法终局原则的恪守；否则，便赋予了行政机关通过磋商行为规避司法监督的权力，违背权力分立与制衡的宪法逻辑。

综上所述，生态环境损害赔偿制度中的磋商行为延续了传统认知表示行为的事实影响模式，在增强赔偿义务人可接受程度和认可度的同时能够实现公益修复目标，完全契合行政事实行为的核心要素界定。若将磋商行为简单归入行政法律行为范畴，将引发制度功能悖论与法理冲突；而将其定性为行政事实行为，既具备充分的法律逻辑支撑，也具有坚实的比较法基础。

（三） 磋商行为行政事实行为性质认定的现实意义

理论构建如果缺乏实践支撑，就难以在生态环境损害赔偿磋商领域获得普遍认同。对磋商行为性质的学理澄清，并非局限于抽象的概念辨析，而应当为实务问题的解决提供理论指引。

1. 明确磋商内容的边界

行政事实行为的法律性质框定了磋商行为的功能边界——应严格限定于事实确认与技术协调领域，不得僭越本应通过立法或司法程序确定的实体权利义务关系。经法定程序认定的损害事实、生态基线数据及最低赔偿标准等关涉公共利益的核心要素，属于行政机关不可处分的权责范畴，所有试图通过协商机制规避或削减此类标准的行为均构成行政权的滥用；而对于修复技术路径选择、工程实施进度安排、履约保障机制设置等不具有终局处分意义的技术性、执行性事项，行政事实行为则具有充分的运作空间。这一界分与生态环境部总结的“损害事实不协商、赔偿金额不让渡、执行方式可商议”原则相契合^④，可以实现在拘束行政恣意的同时，也为灵活、高效的修复实践保留了制度弹性。

2. 强化赔偿义务人权利保障与第三方参与

关于赔偿义务人权利保障与第三方参与不足的问题，行政事实行为的定性，揭示了磋商行为的正当性基础是在信息对称、地位平等基础上形成的真实事实合意。因此，保障赔偿义务人的知情权、陈述权、辩论权与异议权，是维系磋商行为正当性的必备前提。缺乏有效参与，合意便沦为单方意志的映射，行为自身即丧失正当性。同时，磋商行为的协商性特质和公共属性，也决定了其协商过程必须向公众开放。因此，第三方参与不是基于行政裁量的、外部附加的政策倡导，而是内生于程序正当性的制度要求。唯有通过公众、专家的实质性参与，才能确保由此形成的合意具有必要的公共理性与广泛的社会可接受度，从而增强其作为行政事实行为的合法性基础。

四、 磋商行为性质认定的《生态环境法典》回应

2026年3月12日，《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）正式颁布。《生态环境法典》凭借其体系化、权威化的立法优势，为从根本上纾解磋商制度中的现实困境提供了历史性契机。^[28]然而，法典中关于生态环境损害赔偿磋商的规定基本沿用了《管理规定》中的既有表述，学界针对生态环境损害救济体系法典化的研究也忽略了磋商行为的内部构造。^[29]为回应磋商行为法律性质廓清后所衍生的程序正义与公益保障要求，有必要以行政事实行为属性为理论前提，推动其实现政策驱动到法典理性的转型。

（一） 核心概念的立法区分与属性宣示

性质争议是制度运行困境的法理症结，规范缺位与概念混淆是这一争议在立法层面的直接体现。《生态环境法典》虽已颁布，但未直面这一基础性法律问题。“磋商”一词在中国语境中兼具行为描述与制度指代的双重意涵，为避免继续混淆，应当在《生态环境法典》的司法解释或配套规定中对“磋商”所涉及的概念作出立法上的区分，并明确宣示磋商行为的法律属性。可以作如下规定：生态环境损害赔偿磋商，由磋商前的行政调查行为、磋商行为、磋商协议及其司法确认共同构成，磋商行为是行政事实行为。这种区分可以为司法和执法实践提供统一的规范指引，同时自然厘清其与行政协议、行政裁决、协商行政等行政法律行为的界限，避免程序适用上的混淆，并为后续建构与之相匹配的专门程序规则奠定逻辑起点，确保法典内部的自洽与协调。

（二） 磋商行为的程序规则细化

《生态环境法典》关于磋商行为的规定仅在第1073条涉及，在立法技术上采取引致条款的形式，其所指向的《管理规定》《改革方案》等环境政策中有关磋商行为的规定过于原则，可操作性较弱。^[30]结合我国行政执法实践，应当在《生态环境法典》配套文件中制定“磋商行为操作手册”式的细化规则。

可从三个方面重点细化程序。一是启动程序需明确公告的发布方式、所需载明的内容以及有效公告的期限等要素；会议组织程序须界定与会主体的适格范围、会议的形式、讨论内容，以及磋商的基本流程与具体实施步骤等关键内容^[31]。二是信息公开与异议程序要求，必须保障赔偿义务人对基础损害事实与应急修复方案的知情权和即时异议权，鉴定报告及相关原始数据、计算模型与参数设置应于磋商会议召开15日前完整向赔偿义务人公开，并给予其不少于72小时的书面质疑期，未履行上述信息提供与解释义务的，则构成程序违法。三是公共参与程序需要在保护赔偿义务人商业秘密和合法权益的前提下，推动相关信息的有序公开，要求将磋商行为的相关材料、内容、时间等通过公告的方式进行公开，主动吸纳潜在的利害关系方与环保公益组织介入，为其提供表达意见、提出异议的制度化渠道。

（三） 与其他程序的衔接规则设计

磋商行为作为通过平等协商形成事实合意以实现治理效能的非强制路径，与传统行政法律行为、司法诉讼手段，共同服务于生态环境及时修复的终极目的。^[32]将磋商行为明确为行政事实行为后，需以系统性思维与整体性思维构建与其他程序的衔接规则。

《生态环境法典》第1073条规定“磋商未达成一致的，可以向人民法院提起诉讼”，这一规定与现有研究中指出的“磋商不成，行政机关可提起生态环境损害赔偿诉讼”^[33]、“当磋商失败，生态环境损害赔偿诉讼启动便成定局”^[34]的论述类似。然而，实际上《生态环境法典》所引致的《管理规定》，已经在中央环境政策层面明确了“应当起诉”与“可以起诉”的区分条款，其意涵在于行政机关在经过行政调查到磋商失败过程中一直保有作出修复命令或处罚决定的程序选择权。为保护赔偿义务人正当权益，防止行政机关出现“以罚代修”“一诉了之”的倾向，必须基于个案中磋商的具体情形、失败原因及修复可能性等因素进行裁量，以决定是必须提起诉讼（义务性规定），抑或采取其他行政措施（裁量性规定）。有学者主张，磋商未达成一致的，行政机关既可以责令行为人修复生态环境，也可以向法院提起诉讼。^[29]但当磋商未能达成一致时，由于缺乏经双方合意形成的协议基础，若行政机关转而直接作出科以修复义务的环境行政命令行为，则违背了正当程序原则中对相对人预期利益与程序参与权的保障要求，在行为正当性上存在缺陷。此时，衔接的唯一合法途径只能是赔偿权利人“应当”提起诉讼。若磋商已达成协议但未经司法确认，而赔偿义务人不履行或者不完全履行的，由于该协议是双方在信息对等、程序参与基础上形成的事实合意，已具备相当的正当性基础，行政机关既可直接依据该协议内容催促，也可选择提起诉讼以获得强制执行效力。在达成的磋商协议中，双方已共同确认的基础事实可以直接作为诉讼证据使用，以避免程序重复和资源浪费。

中央环境政策融入《生态环境法典》应遵循充分性原则^[35]，因此第1073条第1款应当解释为“磋商未达成一致的，赔偿权利人应当向人民法院提起诉讼；磋商达成一致但未经司法确认，赔偿义务人不履行或者不完全履行的，赔偿权利人可以向人民法院提起诉讼”，如此，可清晰界定磋商行为与相关程序之间的紧密衔接关系，以确保法律体系的内在统一和可操作性。

（四） 司法确认专门化规则

将磋商行为明确为行政事实行为后，其逻辑延伸还要求《生态环境法典》的司法解释或配套文件对磋商协议的司法确认进行专门化建构与立法完善。现行《管理规定》将磋商协议是否经司法确认获得法律效力，设置为基于当事人意愿的自由选择模式；但学界基于对公共利益保障与协议执行刚性的关切，出现了应将司法确认审查设为必经程序的声音^[36]。然而，在现行规范对审查形式、审查标准与审查强度缺乏明确指引的前提下，强制性司法审查可能导致法院超越专业能力进行实质甄别，甚至为不当协议赋予国家强制力背书。因此，应当将司法确认定位为保障性程序，由当事人根据履约风险等因素自愿选择，并构建专门化的审查规则。

针对审查规则的确立，首先，要限定审查范围。对于其中涉及金额较大、履行周期较长或赔偿义务人信用存疑的案件，为防范嗣后履行风险，可由行政机关组织申请司法确认。进入司法确认程序后，法院应重点围绕磋商行为的程序正当性、磋商协议内容的合法性、公益维护性等事项进行审查，而不审查协议所依赖的鉴定评估基础与执行方案可行性等技术性内容，尊重并发挥行政机关在专业判断上的优势和磋商行为的合意性价值。其次，要明确审查条件与救济程序。人民法院经审查，认为磋商行为程序合法、协议内容合法且无损公共利益，即应作出确认协议有效的裁定，否则应当裁定驳回申请。行政机关和赔偿义务人应当针对裁定所指明的不予认定事由重新进行磋商，在消除瑕疵、弥补不足后，应当再次申请司法确认。若存在强制、恶意磋商情况的，由赔偿权利人重新指定部门开展新一轮磋商行为，并追究相关责任人的行政或刑事责任。^[37]最后，要明确第三方参与机制。允许社会公众和环保组织以第三方身份参与或提出异议，以弥补有限审查可能存在的不足。法院须对异议进行审查，并在必要时据此举行听证，以增强磋商协议本身的公共理性与社会可接受性。

五、 结语

生态环境损害赔偿磋商制度赋予了赔偿义务人与拥有行政决定权的行政机关在规范程序下，就个案执行具体事项进行协商的权利，确立了平等协商与理性商谈的平行式法律结构。磋商行为作为合意形成的核心环节，将其认定为行政事实行为，有助于清晰划定不可处分事项与可协商事项之间的边界，并为赔偿义务人权利保障与第三方参与提供坚实的理论前提。面向未来，磋商制度的规范发展应当以《生态环境法典》为依托，着力保障磋商行为的程序正当性、确保赔偿义务人的意志真实性，并以系统性思维统筹不同治理手段的流畅衔接，努力在程序正义与实体公正的双重维度下持续巩固这一协商治理机制的制度生命力，为美丽中国建设提供坚实的法治保障。

注释:

① 参见《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条：国家赔偿法第三条、第四条规定的“其他违法行为”包括行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。

② 2026年3月23日，在“北大法宝”数据库以环境污染责任纠纷为案由，检索关键词“生态环境损害赔偿诉讼”，得到民事一审案件47件、二审案件26件、再审案件4件。

③ 生态环境部公布的上海市浦东新区3家公司违法倾倒泥浆生态环境损害赔偿案中，在应急处置尚未结束、鉴定评估结论尚未出具的情况下，为减轻地方政府应急处置资金保障压力，及时修复受损的环境，采取预磋商模式。预磋商达成的先期赔偿资金，到账后立即用于环境应急处置，防止了损害进一步扩大。网址为https://www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/sthjshpczd/202310/t20231013_1043094.shtml。

④ 生态环境部公布的山东省南四湖流域全盐量硫酸盐超标排放生态环境损害赔偿系列案，本着“损害事实不协商、赔偿金额不让渡、执行方式可商议”的思路，针对少数企业减轻赔偿责任的要求予以坚决拒绝，维护了生态环境损害赔偿制度的刚性，同时也对积极承担责任的企业提出的分批缴纳赔偿金、延长缴款时限等要求予以认可，有效提升磋商成功率。网址为https://www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/sthjshpczd/202310/t20231013_1043094.shtml。

参考文献