生态环境损害赔偿是近年来中国法治建设中的热点问题^[1]，其制度发展是中国生态环境保护领域近年来的重大进步^[2]。自2015年启动试点，生态环境损害赔偿制度改革走过十年历程。党的二十届三中全会指出，要将生态环境损害赔偿纳入生态环境治理体系要素，并明确提出要“编纂生态环境法典”。^[3]党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》亦明确强调，要“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”^[4]。2026年3月12日，第十四届全国人民代表大会第四次会议正式通过《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》），将于2026年8月15日起施行。可以说，随着生态文明建设迈入体系化、法治化的新阶段，健全生态环境损害赔偿制度已成为实现环境治理现代化与促进绿色发展的重要抓手。当前，中国已初步构建起以《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）侵权责任编为基石、以《生态环境法典》为系统集成、多项改革方案与司法解释相配套的生态环境损害赔偿制度框架。然而，实践运行中仍普遍存在赔偿范围模糊、预防功能薄弱、程序衔接不畅等问题，制约着生态保护实效的充分发挥。如何从法理层面系统回应生态环境损害的特殊性，在实体规则与程序机制上实现创新突破，并与《生态环境法典》进行体系化衔接，不仅是完善环境法治体系的理论命题，更是关乎公共利益维护、经济社会可持续发展与美丽中国建设的重大现实议题。本文立足于现行制度的规范分析与实践检视，旨在探索一条立足国情、兼具理论自洽性与实践操作性的法治化路径，为构建更加公平、高效、完善的生态环境损害赔偿机制提供参考。

一、 问题缘起：制度演进与核心困境

（一） 制度的演进历程

在全球生态文明建设实践中，生态环境损害赔偿制度在生态文明制度体系中的作用愈加明显。^[5]中国生态环境损害赔偿制度的发展，呈现出从国家单一管控向多元主体协同治理的演进路径。^[6]在制度构建初期，环境保护主要依赖于行政手段，排污许可、行政处罚等机制构成环境治理的核心内容，缺乏对生态环境本体损害的专门救济机制。2015年，中共中央、国务院印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，标志着生态环境损害赔偿制度在全国范围内进入系统化探索阶段。该方案明确提出“环境有价、损害担责”的原则，并初步设计了赔偿范围、磋商程序与诉讼衔接等基本框架^[7]，体现出国家意图通过法治化途径将生态恢复责任内化为侵害人成本的制度取向。2017年，《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）的颁布进一步拓展了赔偿权利人的范围，明确省、市级政府可作为权利人提起生态环境损害赔偿，并强调诉前磋商的程序地位，推动形成“先磋商、后诉讼”的纠纷解决模式，制度设计开始跳出纯粹行政管控的传统逻辑，初步融入了民事赔偿与公益诉讼元素，体现出公法与私法协同治理的思路。生态环境损害救济不再被简单视为政府内部事务，而逐渐成为可司法化的公共议题。

2020年《民法典》的颁布是生态环境损害赔偿制度发展的第一个里程碑。其第1232条至第1235条首次在基本法律层面确立了生态环境损害的修复与赔偿责任^[8]，明确规定了对恶意侵权行为的惩罚性赔偿，并将清除污染、修复费用、期间功能损失、永久性损害损失及应急处置费用等纳入法定赔偿范围。由此，生态环境损害赔偿彻底告别了以往依赖于政策、司法解释和部门规章的零散状态，获得了体系化的民事法律依据，也为其司法适用提供了稳定性支撑。《生态环境法典》的颁布，则进一步将生态环境损害赔偿制度纳入法典化体系。在制度实践层面，各地政府与司法机关积极推动该制度的落地与创新：多个省份已经出台生态环境损害赔偿磋商管理办法，尝试对磋商次数、时限及程序细则作出具体规定；部分地区还探索将赔偿义务人履行生态修复义务情况纳入环保信用评价体系，以增强制度执行力；最高人民法院则通过发布典型案例、出台专项司法解释等方式，逐步统一裁判尺度，强化司法对行政磋商结果的确认与监督功能。这一系列实践表明，中国生态环境损害赔偿已初步形成行政与司法互补、国家与社会协同的治理架构，生态文明理念在法治实践中逐渐深化。

（二） 现行制度的核心困境

1. 赔偿范围界定模糊与损害认定标准不一

现阶段中国生态环境损害赔偿制度已初步完成体系化架构设计，然而考察制度规则不难发现，其中围绕赔偿范围的界定仍然存在边界模糊、内在逻辑贯通性不足等局限。^[9]《民法典》及最高人民法院相关司法解释共同构成了现行规范的基础，并对其中的赔偿事项作出了相应规定，然而这些规范尚未实现对生态环境损害赔偿制度规则的系统整合与逻辑层级的清晰建构，尤其生态环境服务功能损失、生态环境永久性损害等核心概念在不同文本中常出现差异化表述^[10]，易导致人们对其内涵理解的分歧与司法实践中相关裁判标准的不统一。《生态环境法典》作为集成性立法，其相关条文在一定程度上延续了中国“宜粗不宜细”的立法风格^[11]，这在立法技术上固然体现出一定科学性，而围绕生态环境损害赔偿制度的具体规则，有待后续配套法规、司法解释等予以细化和统一。

2. 风险预防性功能薄弱

在功能定位方面，生态环境损害赔偿制度现有规则明显偏向于事后救济，对风险预防机制的吸纳存在不足。申言之，现行规则通常以实际损害的发生作为责任构成要件，对具有显著生态风险但尚未引发实际损害的行为缺乏充分的干预依据与程序通道。尽管行政机关可采取风险防控措施，社会组织亦可提起预防性环境公益诉讼，但是，前者常面临职权界限不清的窘境，后者则面临举证难度大、诉讼成本高等现实障碍，导致制度的预防功能并未得到有效发挥。正是因为预防功能的薄弱甚至缺失，导致制度对生态环境损害全链条的防控能力大大降低，削弱了其事前预警和有效干预的效能。

3. 行政磋商与司法程序衔接不畅

作为诉讼前置程序的行政磋商，因缺乏国家层面的统一且细致的程序性规则，在启动条件、时限、协议效力以及当事人的权利保障等方面，各地在实践操作中存在较大差异，影响了程序的规范性与公信力。更为突出的问题是实践中行政磋商与后续司法诉讼的衔接不畅，尤其是在进入诉讼程序之后，对于在行政磋商中形成的专家鉴定意见、会谈纪要、单方面承诺书等各类材料，如何判定其证据资格以及证明力，无论是理论界还是实务界均尚未形成明确统一的判断标准。^①如此不仅易造成司法资源的浪费，亦有损程序的权威性与公信力。《生态环境法典》对生态环境损害赔偿的磋商程序、诉讼衔接、责任承担等作出了较为系统的规定，尤其是第1073条明确了赔偿磋商的法律地位及其与诉讼的衔接关系，为制度的规范化运行以及后续相关配套规定的出台提供了更高层级的法律依据。

4. 监督与权利保障机制不健全

生态环境损害赔偿与社会公共利益息息相关，因此，应对监督的常态化与广泛性提出更为严格的要求。然而，考察现行制度，无论是检察机关的监督介入，抑或是公众的有效参与，现行法律均缺乏稳定性与制度化的机制安排。同时，现有制度设计对于实现赔偿权利相对更为侧重，而对于赔偿义务人的知情权、异议权与救济权等程序性权利的保障则相对不足，容易在磋商乃至诉讼过程中引发相关部门权力行使失范以及当事人权益受损的现实风险。从此意义上讲，构建有效的监督制约与权利平衡机制，已成为推动生态环境损害赔偿制度走向成熟的关键。

二、 法理检视：制度困境的深层剖析

（一） 赔偿范围与标准认定的法理冲突

损害赔偿是环境正义下对环境风险进行再分配的工具^[12]，生态环境损害赔偿制度在实体规则的建构中，首先遭遇的是传统侵权法理与生态损害特殊性之间的矛盾。传统侵权法植根于个体权利救济，以恢复原状和金钱赔偿为主要手段，追求对既有损害的等价填补。然而，生态环境损害具有系统性与不可完全货币化特征，其影响往往具有潜伏期长、作用范围广、恢复周期慢等特点，仅凭经济补偿难以实现生态系统功能的有效复原。诸如生物多样性衰减、生态服务功能丧失以及环境容量降低等类型的损害，无法藉由市场价值机制予以充分衡量。这导致当前法律体系中所设立的期间损失、永久性损害等赔偿类型，在实际司法认定中常常面临标准浮动、评估依据不统一的困境，损害了法律适用的稳定性和公信力。^②

从规范层面看，《民法典》第1235条虽然以基本法律形式列举了五项赔偿费用，但条文本身仍具有较强的框架性和原则性^[13]；《改革方案》及最高人民法院出台的系列司法解释，虽然试图通过具体列举方式增强可操作性，然而不同规范文本之间在赔偿事项的设定、核心概念的界定以及逻辑体系的融洽性方面，并未实现有机统一。例如，生态环境功能永久性损害是否包含生态系统的长期自恢复能力丧失，各类规范文件界定不一。这折射出立法与司法政策制定过程中协同机制的不足，从更深层次上暴露出生态环境损害在法律定性上的模糊：它究竟应被纳入民事赔偿框架下作为特殊侵权类型加以处理，还是应被认定为以公益恢复为目标的独立救济类型，理论界与实务界尚未形成共识。^[14]

在实践操作层面，对于生态环境损害鉴定的评估面临较为严峻的挑战，在具体评估活动中普遍存在评估结果差异性大、价值量化模型不统一以及依赖推定等现象。尽管相关部门一直在致力于推动变革，如建立评估机构推荐名录并制定多项技术指南，然而实际效果欠佳，尤其是在使用生态资产非使用价值核算、生态系统服务价值评估等前沿方法时，评估机构的结论或意见司法采信度往往有限。诸多法院更倾向于将已实际发生的治理支出费用作为认定依据，该做法对增强裁判的可操作性固然具有一定便利性，但可能会低估生态环境损害的长期性与系统性，这显然与“生态优先、预防为主”的原则理念相悖。因此，如何在生态科学与法律规则之间建立良性互认、协同发展的机制，是实现制度精细化、科学化的关键。

（二） 预防性责任机制缺失的法理悖论

由立法规定可以看出，在价值取向上，中国现行生态环境损害赔偿制度似乎仍倾向于事后救济，未能系统贯彻风险预防原则。“预防胜于治疗”^[15]，风险预防作为环境法治的基础性原则之一，其要求在面对可能造成严重或不可逆环境损害的现实风险时，即使存在科学不确定性，也应及时采取有效的预防措施。^[16]然而，现行制度仍主要以实际损害的发生作为赔偿责任的核心要件，而对于尚未造成实质性生态损害但具有较为显著风险的行为，缺乏有效的响应机制。从实践情况来看，尽管行政机关可依法采取行政命令等措施对潜在的风险作出一定干预，然而囿于这些手段往往独立运行，并未与生态环境损害赔偿制度实现体系性融合，大量具有高度环境风险的行为或者项目只有在损害实际显现后才被纳入赔偿程序，由此错失风险干预的最佳时机。

从主体层面看，负有生态环境保护职责的行政机关与社会组织在行使预防职能时，面临权限不清与程序阻却的双重困境。行政机关虽然被赋予了法定职权，但是其介入一般需要以违法性或明显危害性为前提，如果是处于模糊地带的风险行为，则常常犹豫不决；社会组织虽有权提起预防性环境公益诉讼，但在实践中，往往面临立案难、举证难、胜诉难等诸多现实障碍，尤其是在举证方面，对于风险程度以及损害的可能性，原告常须承担近乎严苛的举证责任，这与风险预防原则“在不确定性背景下仍应当采取必要行动”的理念相悖，对预防性责任机制的实际运行效果产生了极大影响。

从成本层面看，由于预防性费用承担机制的缺位，预防性责任的落实遭遇制约。为了防范潜在的生态环境损害，行政机关或社会组织在履职过程中进行评估、监测、应急准备等所产生的相关费用，现行法律并未明确规定追偿依据。《民法典》第1235条规定侵权人应当承担“防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”，但是该条款的适用仍以“造成生态环境损害”为前提。相关主体因成功避免损害发生，导致投入的成本无法直接通过现有赔偿机制获得合理赔偿或补偿，这无疑会挫伤相关主体履行预防责任的积极性。从法经济学视角看，如果缺乏合理的成本内部化机制，则难以激励潜在的污染主体对其可能损害生态环境的行为采取最优的预防措施，亦无法为公共机构以及社会力量的风险干预行为提供持续的动力。

（三） 行政磋商与诉讼衔接的程序法困境

作为生态环境损害赔偿诉讼的前置程序^[17]，行政磋商旨在通过非对抗方式提高纠纷解决效率。然而，在制度实施过程中，行政磋商往往面临着程序正当性与效力确定性的双重挑战。从程序法理上讲，行政磋商机制在本质上具有行政主导色彩，其虽然在效率性与灵活性方面具备一定优势，但由于缺乏统一且严格的程序规范，实践中的行政磋商往往呈现出较强的随意性。例如，对于启动条件、时限安排、参与主体范围、协议达成标准以及信息透明程度等行政磋商的重要环节，目前在国家层面尚未形成系统而明确的法律规则^[18]，主要依赖于实践惯例或者地方性探索。正是因为程序规则的供给不足^[19]，影响了行政磋商结果的可预期性，在一定程度上限制了赔偿义务人的实体利益与程序性权利。

行政磋商与后续司法程序之间亦存在衔接上的龃龉^[20]，这种衔接机制的不畅尤其体现在证据转化及其审查认定等方面。具言之，依照现行制度，如果行政磋商未果，那么赔偿权利人则完全可以通过向人民法院提起诉讼来寻求救济。然而，对于在行政磋商阶段所形成的当事人陈述、会议纪要、专家意见、检测报告等材料，其证据能力以及证明力应当如何进行认定，法律尚未予以清晰规定。需要指出的是，《生态环境法典》第1073条虽然明确了磋商未果可提起诉讼，但对于磋商阶段形成材料的证据资格问题仍未作出具体规定。在司法实践中，这种模糊状态容易引发两种偏颇行为：一是法院未经充分质证即对此类材料予以直接采信，从而导致诉讼程序的正当性与裁判的权威性遭受损害；二是法院对此类材料的证据资格予以完全排除，由此徒增程序重复与资源损耗。由证据法一般法理可知，对于在行政性程序中所形成的证据，必须要接受真实性、合法性、关联性审查，并经由法庭质证，如此方可被判定具备裁判依据的效力，但目前相关程序性规范的缺失加大了程序衔接中的操作难度与不确定性。

在司法审查方面，现行规定对行政磋商结果的审查标准亦存在界定不清的问题。根据《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定》，双方当事人经行政磋商达成协议的，可向法院申请司法确认；若法院经审查认为协议并不违反法律法规的强制性规定且未对国家利益、社会公共利益造成损害，则应当依法确认其效力。^[21]其中，对于“不违反强制性规定”以及“不损害公共利益”等表述，鉴于生态环境领域的相关问题向来涉及广泛的公共利益且具有复杂性，此时若缺乏进一步的解释与裁判指引，则难以深入评估行政磋商程序的实质公正性与协议合理性，尤其对涉及重大利益或复杂科技判断的案件，审查边界模糊，易导致司法审查流于形式。此外，在公众参与和监督机制方面，现行制度亦存在明显不足。生态环境损害赔偿往往事关社会公共利益，其程序应当具备必要的公开性和参与度；生态环境损害案件在具体的处理过程中理应受到全方位的监督，这是保护公共利益的应有之义^[22]。然而，当前制度设计并未体现公众有效参与磋商过程的规则机制^[23]，亦缺乏第三方对生态环境损害赔偿程序运行的监督渠道，使得涉及公共利益的赔偿过程可能成为封闭操作，削弱了程序的合法性与公信力。

三、 出路探析：以《生态环境法典》为基础的系统完善

（一） 推进制度细化与科学认定

生态环境损害赔偿范围的界定模糊与标准不一，构成当前制度有效运行的关键制约因素。而《生态环境法典》的编纂和出台为破解该困局提供了历史性契机。当前，法典已正式颁布，后续亟需在法典配套法规及司法解释中对生态环境损害赔偿制度进行必要的精细化表达。建议在法典实施之后的相关配套规范性文件中，对生态环境期间服务功能损失、永久性损害、应急处理费用及鉴定评估费用等核心概念的边界与认定条件作出统一、权威的规定。应确立以生态恢复为首要目标的赔偿导向，既通过“概括+示例”的方式，维持其规范的开放性与适应性，又通过典型情形示例及负面清单机制增强其操作指引性。

1. 推进法典化整合与规则细化

在法典化过程中，关键任务之一是加强《生态环境法典》与《民法典》侵权责任编的有机衔接。一方面，应明确《民法典》第1234条、第1235条等规定，构成生态环境损害赔偿的民事基本法依据；另一方面，应在《生态环境法典》实施中出台相应更具操作性的解释性规则，进一步夯实《生态环境法典》作为特别法的可操作性与适用性。例如，对于《生态环境法典》中系统确立的生态修复制度，可进一步明确法院在判决中直接责令赔偿义务人在特定期限内实施修复，并将修复方案及验收标准作为判决附件，强化执行的可操作性。^[24]同时，需进一步系统规定赔偿资金的管理与使用规则，设立专项账户，明确资金用于替代修复、区域生态功能提升等用途的流程与监督机制，确保赔偿金真正服务于生态恢复。

2. 构建生态修复导向的赔偿体系

在赔偿标准的确定上，应突破单一经济补偿的传统思路，构建以修复成本为基础，兼顾生态系统服务价值与公众生态福祉的复合评价体系。对可修复的生态环境损害，应以实际发生的清除污染、生态修复、替代性措施等成本为主要依据；对无法完全恢复的永久性损害，则需借助生态价值评估方法合理确定赔偿额度，并将所得资金用于区域生态功能提升或异地生态修复。有必要确立生态修复优先原则，引导赔偿义务人主动实施或委托第三方开展修复工作，并将修复效果评估作为赔偿义务履行完毕的前提，仅在确实无法修复或成本显著过高时，才考虑货币赔偿。该路径不仅契合生态环境损害救济的根本目标，也有助于规避“付费污染”的理论误区，真正体现损害担责原则的生态伦理意蕴。

3. 强化损害评估的规范性与科学性

在损害评估上，推动生态环境损害鉴定评估技术标准的体系化与规范化。当前生态环境部已建立推荐机构名录并发布了多项技术指南，鉴于其法律位阶较低，且不同地区、不同机构之间在方法选用、具体参数设置等方面存在差异，为了最大限度维护和提升评估结果的公信力，未来应当在《生态环境法典》的配套实施细则中，将相对成熟的技术规范上升为国家标准或者司法解释鉴定的通用准则，同时加强对鉴定机构的全过程资质管理与行为监督。此外，还可探索建立司法机关技术顾问专家库，在审理重大疑难案件时引入跨领域专家，为司法裁判提供可靠的技术支撑。通过法律与技术标准之间的良性互动，逐渐对损害认定中的主观任意与不确定性因素予以最大限度消除，以提升制度的客观性、科学性与公信力。

4. 探索分区分类的指导标准

长远来看，对于生态环境损害赔偿标准的确定，应当兼顾区域之间的差异性以及生态功能的重要性，逐步构建起分区分类的指导性标准体系。考虑中国生态系统类型与区域发展差异，在国家层面明确基本原则与核算方法的基础上，可授权省级地方政府结合本地生态特征与实际情况来制定差异化的实施细则，对重要的生态功能区、生态脆弱区以及国家生态公园等自然保护地，可实施更为严格的生态环境损害认定、赔偿标准及要求。^[25]通过分层分类的治理思路，不仅可以提升制度规则的可接受性与执行效用，还有助于统筹生态环境治理与区域协调发展之间的复杂关系。

（二） 确立风险预防导向的预防性责任机制

预防性责任机制的薄弱是当前中国生态环境损害赔偿制度的不足之一，对此亟需通过法典的配套性规定予以系统性补强，推动制度从事后救济向预防与救济并重转型。

1. 明确风险预防的法理地位与责任构成

环境法中的预防原则包含两个层次：一是危险防御（或危险防止），针对具体、紧迫的危险情况，其依据相对确定，行动门槛较低；二是风险预防，针对长远、不确定风险，其面对科学不确定性，要求采取前瞻性措施。现行制度多侧重于损害发生后的救济与危险防御，而对风险预防的吸纳严重不足。建议落实生态环境风险预防责任，明确确立风险预防原则的基础地位。在责任构成上，突破以实际损害为要件的传统，将从事具有重大生态环境风险的活动本身视为潜在的责任来源。

2. 健全预防性责任的启动与实施机制

在启动机制上，明确赋予行政机关对高风险行为发布风险预防令的职权，责令行为人采取风险减缓、替代方案或暂停活动等措施，相关费用由行为人承担；在司法衔接上，拓宽预防性环境公益诉讼的适用范围，允许检察机关或符合条件的社会组织，针对具有重大风险但行政机关未及时履职的情形，直接向人民法院提起风险预防责任诉讼，请求法院判令行为人采取预防措施；在举证责任上，适当减轻原告对损害必然发生的证明负担，转而采用风险盖然性标准，只要能够证明行为存在造成重大、不可逆生态环境损害的显著风险即可。应当进一步健全行政机关与社会组织在履职中的分工协作机制。^[26]对于行政机关而言，其作为公共利益的法定代表，应当被赋予更为全面的风险干预职权，其中包括风险信息收集、现场调查、应急决策以及必要情况下的强制执法权；对于社会组织而言，应当进一步巩固其提起预防性环境公益诉讼的主体地位^[27]，适当降低其起诉门槛与举证负担^[28]，以使社会力量的监督与补充作用得到更为有效的发挥；更为关键的是要构建行政机关与社会组织之间的信息共享与协调机制，例如，可借助生态环境风险预警平台与案件移送机制，提升风险联防联控的实效，最大限度避免职能重叠或监管真空。

3. 建立预防性费用追偿与分担机制

建议在相关司法解释中明确：行政机关、社会组织为评估、监测、防范重大生态环境风险而支出的合理费用，即使最终损害未实际发生，也有权向风险行为人追偿。明确预防性费用的范围、合理性判断标准。同时，可探索建立初期由政府注入资金、事后向责任人追偿的风险预防基金机制，用于支持紧急风险干预措施，解决费用垫付难题。

（三） 健全程序衔接与多主体监督保障机制

1. 完善行政磋商与司法程序的衔接机制

法律的体系性要求不同制度间相互衔接耦合。^[29]对于行政磋商与司法程序的衔接，需从程序规则和证据转化两个维度予以完善。在程序规则维度，建议借《生态环境法典》出台与实施之机，对生态环境损害赔偿的行政磋商制定统一的解释性规定。应明确行政磋商的具体启动条件、法定期限、参与主体资格、基本流程以及磋商协议的法律性质。尤其应当对行政磋商未果的认定标准予以明确（如经过一定次数或期限仍无法达成协议），以确保磋商陷入僵局或失败时能够及时转入司法救济，从而避免程序空转。同时，应强化磋商程序的公开性与参与度，规定涉及重大公共利益案件的磋商信息应当公开，并允许有关社会组织、专家旁听或发表意见。在证据转化维度，应当构建行政磋商阶段证据材料在诉讼中的使用规则。可通过司法解释明确：行政磋商阶段形成的、符合证据“三性”要求的鉴定意见、检测报告、专家咨询意见或结论等专业材料，可以作为诉讼证据，但须保障赔偿义务人质证的权利。当事人在行政磋商中的自认与承诺，可以参照民事诉讼规则明确其效力与适用条件。

需要强调的是，应当强化法院对于行政磋商协议的审查，除形式审查外，还应当评估协议内容的合法性、合理性以及是否存在损害公益的情形，尤其是对于涉及重大公益、专业性强或者金额巨大的案件，可引入专家评审或第三方评估。此外，还应建立协议公示与异议程序，允许社会组织和公众提出异议，法院经过审查后认为异议成立可拒绝确认协议的效力，以此确保在尊重意思自治的同时最大化保障公共利益，从而提升行政磋商机制的有效性与公信力。

2. 构建多主体协同的监督体系

在监督机制层面，生态环境损害通常牵涉公共利益，其赔偿与救济机制难以简单套用普通民事赔偿的规则架构。为保障该机制在公平与效能方面的统一，有必要构建多层级、多主体协同的监督体系。目前，检察机关在生态环境损害赔偿案件中多以支持起诉方式参与，职能定位仍显保守，存在进一步拓展的制度空间。建议通过修订《中华人民共和国人民检察院组织法》或制定专项司法解释，明确检察机关在行政磋商程序监督、赔偿协议内容审查、修复执行跟踪以及纠正行政不作为等方面的职责。^[30]可考虑建立检察机关早期介入机制，对具有重大社会影响或案情复杂的案件，自调查阶段即提前介入，提供法律指引，以规避程序失范和实体处理偏颇。社会监督的作用同样不可或缺。应当建立全流程信息公开制度^[31]，通过统一平台实时发布案件进展、赔偿协议、修复方案及执行情况；鼓励环保组织、专业机构和受影响社区组成第三方监督联盟，对修复过程进行实地评估；对于社会关注的重大案件，可建立由人大代表、政协委员和独立专家组成的评估小组，提出独立专业的监督意见；应完善环境公益诉讼的受理标准与程序规则，拓宽公众参与司法监督的渠道^[32]。

3. 完善赔偿义务人权利保障机制

需要特别关注的是，赔偿义务人的程序性权利保障不足可能影响制度的公正性。应当确保其在行政磋商和诉讼程序中享有充分的知情权、陈述申辩权和获得专业辅助的权利。对于技术性争议事项，建议引入专家陪审员制度，以提升专业判断的公正性。同时完善法律救济机制，允许对行政决定和司法裁判寻求多层次的法律救济。^③

4. 建立考核与问责机制

为了确保制度真正落地见效，还需要建立科学的考核与问责机制。^[33]建议由生态环境主管部门牵头制定具体的评估指标体系，定期对各地区、各部门在案件办理、修复成效和资金使用等方面的表现进行评估，并将评估结果纳入生态文明建设评价体系。对履职不力、推诿塞责的单位和个人要严肃问责，对成效显著的要给予适当激励。同时，要建立赔偿资金专项审计制度，加强对资金使用全过程的监督，确保资金专款专用、运作透明规范。通过明确责任、强化激励，推动生态环境损害赔偿制度有效运行，真正实现生态保护与个案公正的统一。

（四） 加强与生态修复、环境民事公益诉讼的制度衔接与协调

生态环境损害赔偿制度的体系化效能，最终体现在与相关制度的衔接顺畅程度。当前亟需在两个维度上实现制度耦合：一是与生态修复制度的实体衔接^[34]，二是与环境民事公益诉讼的程序协调^[35]。

1. 与生态修复制度实体衔接

就生态修复而言，生态环境损害赔偿并非以获赔为终点，而以生态功能恢复为旨归。因此，应当在制度层面明确赔偿与修复的一体化关系，将修复方案编制、修复过程监督、修复效果评估等环节统一纳入损害赔偿制度的规范框架。建议在《生态环境法典》配套规范中增设生态修复执行规程，明确赔偿义务人自行修复的，其修复方案须经赔偿权利人组织专家评审并报法院备案；委托第三方修复的，应通过公开遴选方式确定修复机构，并将修复合同副本送检察机关备案。修复完成后，由独立第三方评估机构出具验收报告，作为认定赔偿义务履行完毕的法定依据。对于无法原址修复的，应建立替代修复项目库，将赔偿资金统筹用于区域内生态功能提升工程，实现损害赔偿与国土空间生态修复规划的对接。

2. 与环境民事公益诉讼程序相协调

生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在适用顺位、证据标准、诉讼请求等方面存在交叉重叠，亟需建立协调机制。在规范层面，应明确生态环境损害赔偿诉讼相对于环境民事公益诉讼的优先顺位，但此种优先应附有条件：赔偿权利人须及时启动磋商程序并积极开展修复追责，若怠于行使权利，检察机关可依法提起公益诉讼。在证据层面，应建立磋商阶段形成的监测报告、鉴定意见、专家论证结论在后续诉讼中的证据资格互认规则，避免重复鉴定与程序空转。明确检察机关在生态环境损害赔偿程序中的双重角色：一是作为支持起诉机关参与诉讼；二是作为法律监督机关，对磋商程序合法性、协议履行情况进行监督。对于涉及重大公益损害且赔偿权利人未及时履职的案件，应畅通检察公益诉讼的提起通道，形成赔偿权利人主责、检察机关补位、司法机关裁断的协同治理格局。^[36]唯有通过制度间的功能互补与程序协调，生态环境损害赔偿方能真正嵌入生态文明法治体系，实现从个案救济到系统治理的跃升。

四、 结语

生态环境损害赔偿制度是生态文明法治建设的关键环节。当前，应以《生态环境法典》颁行为契机，进一步出台相关配套规范性文件，系统解决该制度存在的预防不足、操作性弱等问题。根本出路在于立足生态修复优先的价值导向，通过立法与司法协同统一赔偿认定标准，通过制度创新完善预防性责任，通过程序优化畅通行政与司法衔接，通过构建多主体协同的监督体系及权利保障机制确保制度公正运行。通过系统化、法治化的制度重构，并注重与《生态环境法典》及其他环境治理制度的有机衔接，切实发挥生态环境损害赔偿制度修复生态、预防风险、维护公益的核心功能，为推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化提供坚实的法治保障。

注释:

① 依照《生态环境法典》第1073条的规定，行政磋商未果，相关部门可向法院提起诉讼，但对于磋商阶段形成材料的证据资格、程序衔接的具体规则等，仍有待配套规范进一步细化。

② 生态环境作为自然系统的一部分，其生态机能的发挥具有长期性、隐秘性，需要长时间、多空间才能显现，其自身价值难以量化，加上鉴定科学技术水平的限制，给生态环境损害的赔偿标准造成了很大不确定性。参见Tina Brister的论文Recent Developments in Environmental Law Emerging Litigation with Perchlorate Contamination，刊载于Urban Lawyer 2006年第3期第545-553页。

③ 有观点认为，生态环境损害作为典型的公共风险，决定了对该风险的规制需要公法监管与私法救济的协同合作。参见殷爱民的论文《生态环境损害赔偿磋商协议司法确认的学理考察与规则设计》，刊载于《中国人口·资源与环境》2024年第10期第116页。

参考文献